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Directive européenne concernant l'évaluation des incidences de certains projets publics et privés sur l'environnement.

Directive européenne concernant l'évaluation des incidences de certains projets publics et privés sur l'environnement.

Directive européenne concernant l'évaluation des incidences de certains projets publics et privés sur l'environnement.

15.05.2014 BE law

Il y a près de 30 ans, fut adoptée, sur la base du modèle américain, la directive 85/337/CEE du Conseil du 27 juin 1985 concernant l'évaluation des incidences de certains projets publics et privés sur l'environnement (depuis codifiée par la directive 2011/92/UE, aussi connue sous le nom de “directive projets”).

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La directive projets a donné lieu, au cours du temps, à une jurisprudence abondante de la Cour de Justice. Néanmoins, elle n’avait, jusqu’à ce jour, connu que peu de modifications. En outre, ces modifications demeuraient principalement liées à l’intégration, en droit européen, des exigences découlant des traités internationaux, comme la convention d’Aarhus relative à l'accès à l'information, la participation du public au processus décisionnel et l'accès à la justice en matière d'environnement et la convention d’Espoo relative à l’évaluation de l'impact sur l'environnement dans un contexte transfrontière.

Le 26 octobre 2012, la Commission européenne a proposé une série d’adaptations destinés à actualiser la directive projets. Le but de la proposition de la Commission s’articulait principalement autour de trois points: renforcer la qualité de la procédure d’évaluation des incidences sur l’environnement, simplifier et harmoniser cette même procédure et renforcer la cohérence et les synergies avec les autres réglementations européennes. Par ailleurs, diverses adaptations ont été inspirés des leçons tirées de l’application de la directive projets.

Ensuite, le Parlement européen a approuvé le 12 mars 2014 une résolution législative relative aux amendements de la Commission européenne. Toutes les modifications proposées par la Commission furent adaptées ou rejetées.

Le 14 avril 2014, le Conseil de l’Union européenne a approuvé le projet de modification de la directive projets (ci-après: “la Directive 2014/52”).

La Directive 2014/52 a été publiée le 25 avril 2014 au Journal officiel de l’Union européenne. Celle-ci entre en vigueur aujourd’hui, le 15 mai 2014.

Les transpositions peuvent toutefois encore attendre: les Etats membres disposent d’un délai de transposition de trois ans (jusqu’au 15 mai 2017).

Les principales tendances de la Directive 2014/52 sont examinées ci-dessous. Nous aborderons également les conséquences attendues de la transposition de la directive dans chacune des trois Régions du pays.

1.                  Qualité de l’évaluation des incidences sur l’environnement

Les principales modifications ont pour objectif la qualité du processus (évaluation des incidences sur l’environnement d’un projet et procédure de vérification préliminaire) et l’amélioration des pièces produites dans ce cadre.

1.1.              Une étude plus large des alternatives

L’actuelle directive projets est formulée de manière relativement souple lorsqu’il s’agit de l’analyse des alternatives à un projet. L’article 5, alinéa 1(d), lu conjointement avec l’Annexe IV, alinéa 2, de la directive projets prévoit, en effet, que les informations comprennent obligatoirement “une esquisse des principales solutions de substitution qui ont été examinées par le maître d’ouvrage et une indication des principales raisons de son choix, eu égard aux incidences sur l’environnement”.

Le nouvel article 5, alinéa 1(d) énonce désormais comme suit quelles alternatives doivent être étudiées:

“une description des solutions de substitution raisonnables qui ont été examinées par le maître d'ouvrage, en fonction du projet et de ses caractéristiques spécifiques, et une indication des principales raisons du choix effectué, eu égard aux incidences du projet sur l'environnement”.

Selon l’Annexe IV, alinéa 2, les alternatives doivent désormais porter sur la conception, la technologie, la localisation, la dimension et l’échelle du projet. Les alternatives relatives à la localisation sont donc expressément ajoutées. En outre, il ne s’agit plus seulement des alternatives “principales” mais des alternatives “raisonnables”. Les mots “solutions de substitution […] qui ont été examinées par le maître d'ouvrage” doivent être interprétés largement et concernent toutes les alternatives que le maître d’ouvrage aurait dû étudier. En effet, la directive projets doit être interprétée de manière téléologique, en tenant compte des objectifs de l’Union européenne, à savoir un haut niveau de protection et une amélioration de la qualité de l’environnement.1

De plus, l’ajout des mots “et de ses caractéristiques spécifiques” suppose, implicitement mais certainement, un approfondissement de l’étude des solutions de substitution.

La modification des termes relatifs aux alternatives semble autoriser l’autorité compétente2 à imposer au maître d’ouvrage d’étudier des solutions de substitution supplémentaires, également en ce qui concerne la localisation du projet.

En revanche, le texte de la directive ne nous paraît pas permettre à l’autorité compétente de remettre en question les limites du projet du maître d’ouvrage ou le projet en tant que tel.

Les Etats membres vont ainsi, via les mesures de transposition qu’ils seront amenés à prendre, devoir garantir une interprétation plus large du principe des solutions de substitution, également sur le plan de la localisation.

En Région wallonne, l’article D67 du Code de l’Environnement prévoit que la notice d’évaluation des incidences ou l’étude d’incidences doivent comporter une esquisse des principales solutions de substitution qui ont été examinées par l’auteur d’étude d’incidences ou par le demandeur, ainsi qu’une indication des principales raisons du choix de ce dernier eu égard aux effets sur l’environnement. Le Code n’use pas de l’adjectif « raisonnable », ni ne prévoit que les alternatives à examiner doivent également concerner la localisation du projet. Ce type d’alternative n’est, du reste, pas systématiquement examiné dans la pratique en Région wallonne. Le Code l’Environnement devrait donc être modifié sur ce point en vue de transposer la Directive 2014/52.

En ce qui concerne la Région de Bruxelles-Capitale, le Code bruxellois de l’Aménagement du territoire (ci-après « CoBAT ») et l’ordonnance du 5 juin 1997 relative aux permis d’environnement (ci-après, « OPE ») prévoient déjà, pour les études d’incidences, qu’elles doivent notamment contenir un examen comparatif des solutions de remplacement « raisonnablement envisageables » - y compris, le cas échéant, l'abandon du projet - ainsi que l'évaluation de leurs incidences et les principales raisons du choix du demandeur. Pour les rapports d’incidences, ces deux textes requièrent une « esquisse des principales solutions de substitution » qui ont été examinées par le maître d'ouvrage et une indication des principales raisons de son choix, eu égard aux effets sur l'environnement. Ni le CoBAT, ni l’OPE ne prévoient cependant expressément que les solutions de remplacement ou de substitution doivent notamment porter sur les alternatives en termes de localisation. Dans la pratique, l’évaluation des incidences n’examine pas systématiquement ce type d’alternative. Le Parlement bruxellois devrait dès lors modifier le texte du CoBAT et de l’OPE afin d’être plus explicite sur l’objet des alternatives raisonnables que le demandeur devra examiner.

En Région flamande, la pratique administrative existe déjà, au niveau des plans, d’inclure les solutions alternatives dans l’étude, lorsque celles-ci sont raisonnables. C’est d’ailleurs une obligation légale. Sur la base de la Directive 2014/52, il sera donc mis fin à la pratique de ne pas étudier de localisations alternatives en ce qui concerne les projets pour lesquels les maîtres d’ouvrage ont déjà bien souvent une localisation bien définie.

1.2.             Nouveaux éléments d’appréciation dans les évaluations des incidences sur l’environnement

La Directive 2014/52 adapte l’Annexe IV, alinéa 4, de la directive projets. Désormais, les facteurs suivants, qui sont susceptibles d’être affectés de manière notable par le projet, doivent être repris dans le rapport d’évaluation des incidences sur l’environnement:

la population, la santé humaine, la biodiversité (par exemple la faune et la flore), les terres (par exemple l'occupation des terres), le sol (par exemple, les matières organiques, l'érosion, le tassement, l'imperméabilisation), l'eau (par exemple, les changements hydromorphologiques, la quantité et la qualité), l'air, le climat (par exemple, les émissions de gaz à effet de serre, les impacts pertinents pour l'adaptation), les biens matériels, le patrimoine culturel, y compris les aspects architecturaux et archéologiques, et le paysage”.

Parmi les nouveaux facteurs d’appréciation, on trouve la santé humaine, la biodiversité, le sol et l’occupation des terres. Le climat reçoit également une attention particulière puisqu’ailleurs dans l’Annexe IV, il est indiqué que la description des effets du projet sur le climat et la vulnérabilité du projet face aux changements climatiques doivent obligatoirement faire partie de l’étude d’incidences du projet. Doivent également faire l’objet d’une description dans le cadre du rapport d’évaluation, les incidences négatives notables prévisibles du projet sur l'environnement qui résultent de “la vulnérabilité du projet à des risques d'accidents et/ou de catastrophes majeurs en rapport avec le projet concerné”.

En Région wallonne, l’évaluation porte sur les incidences sur l’homme, la faune, la flore, le sol, l’eau, l’air, le climat, le paysage, les biens immatériels, le patrimoine culturel et les interactions entre ces facteurs. La santé humaine, la biodiversité et les terres ne sont pas encore visées par le Code de l’Environnement qui devrait donc être complété sur ce point en vue de transposer la Directive 2014/52.

Le législateur bruxellois a toujours donné à la notion d’ « incidences » une portée bien plus large que celle qu’elle revêt dans la Directive 2011/92 . L’article 127, § 2, du CoBAT et l’article 3, 15° de l’OPE définissent les incidences d’un projet comme les « effets directs et indirects, à court terme et à long terme, temporaires, accidentels et permanents d'un projet sur » l'être humain, la faune, la flore, le sol, l'eau, l'air, le climat, l'environnement sonore, le paysage, la consommation d'énergie, l'urbanisme et le patrimoine immobilier, les domaines social et économique, la mobilité globale et l'interaction entre ces facteurs. En vue de transposer la nouvelle directive, le Parlement bruxellois devrait cependant étendre encore davantage la notion d’incidences afin qu’elle vise, à l’avenir, également la santé humaine, la biodiversité et les terres qui ne sont pas visés actuellement par le CoBAT et l’OPE.

La biodiversité est déjà un critère d’évaluation des incidences sur l’environnement en Région flamande. L’instrument que constitue le rapport sur la sécurité de l'environnement (RSE) prévoit déjà pour certaines activités de référencer les risques liés à des accidents graves et/ou des catastrophes. En revanche, le climat n’est, en Flandre, pas encore un facteur à prendre en considération de manière indépendante dans les évaluations des incidences. D’autres éléments d’appréciation vont indubitablement nécessiter une transposition et mener à des investigations supplémentaires dans le cadre des évaluations des incidences sur l’environnement.

1.3.             Contrôle de qualité via les exigences de compétences des experts et prévention des conflits d’intérêts

La Directive 2014/52 ne prévoit pas d’obligation pour les Etats membres d’agréer les experts qui prennent part à la rédaction d’une étude des incidences d’un projet sur l’environnement. La Commission européenne avait bien proposé un système d’agrément obligatoire, mais le Parlement européen craignait que l’introduction d’un tel système dans tous les Etats membres n’engendre un coût trop important. Excepté l’obligation de faire rédiger l’étude par un expert compétent, la complétude et la qualité de l’étude d’incidences du projet doivent également être garanties par la mise à disposition ou l’accès à une expertise suffisante dans le chef de l’autorité compétente pour apprécier l’évaluation des incidences. Si besoin, l’autorité compétente peut, conformément à l'annexe IV, demander au maître d'ouvrage des informations supplémentaires, qui sont directement utiles à l'élaboration, par l’autorité compétente, de la conclusion motivée sur les incidences notables du projet sur l'environnement (nouvel article 5, alinéa 3(b) en (c) de la directive projets).

En outre, des garanties supplémentaires sont introduites pour éviter les conflits d’intérêts. Lorsque l’autorité compétente est également le maître d’ouvrage du projet, il doit exister une séparation appropriée entre les services de l’autorité concernée qui entrent en conflit, de sorte qu’elles puissent exécuter leurs tâches respectives en toute indépendance.

Selon le Parlement européen, le contrôle de qualité et l’indépendance sont ainsi suffisamment assurés, malgré l’absence de systèmes d’experts agréés.

La législation wallonne prévoit déjà le recours à un expert agréé pour la réalisation d’une étude d’incidences. Les critères d’agréation mériteraient toutefois d’être renforcés afin de garantir la qualité du chargé d’étude. En matière de conflit d’intérêts, un mécanisme de récusation du chargé d’étude existe déjà, si ce dernier se trouve dans des conditions susceptibles de mettre en cause l’indépendance de l’exercice de sa mission. Par contre, il n’est pas prévu expressément que l’autorité compétente doit disposer d’une expertise suffisante pour examiner l’étude d’incidences ou, au besoin, doit avoir accès à une telle expertise. La législation wallonne devrait donc être adaptée pour transposer correctement et de manière complète la Directive 2014/52.

En Région de Bruxelles-Capitale, il existe également un système d’agrément des auteurs pour les études d’incidences, même si les critères d’agrément pourraient également être renforcés pour s’assurer des qualités réelles du chargé d’étude. Par contre, il n’est pas exigé que le rapport d’incidences soit établi par un auteur agréé. Il peut, en effet, être rédigé par le demandeur lui-même. Le Parlement bruxellois devrait donc modifier le CoBAT et l’OPE en vue d’imposer que les rapports d’incidences soient établis par des experts qualifiés. Par ailleurs, aucun de ces textes ne prévoit aujourd’hui formellement que l’autorité compétente doit disposer d’une expertise suffisante pour examiner l’étude ou le rapport d’incidences ou, au besoin, avoir accès à une telle expertise. En outre, ni le CoBAT, ni l’OPE ne contiennent actuellement de disposition relative au conflit d’intérêts dans le chef du chargé d’étude. Ces deux textes devraient, par conséquent, être complétés sur ces deux points.

Il en va de même en Région flamande où un système d’agrément des auteurs d’études d’incidences est déjà en place. Dans la pratique, le service « étude d’incidences » de la Région flamande fait déjà appel à des experts. Les experts agréés sont soumis à un devoir d’indépendance strict. Ce devoir d’indépendance ne repose en revanche pas encore sur les initiateurs d’un projet qui seraient également eux-mêmes les autorités compétentes. Sur ce point, une adaptation de la législation sera nécessaire.

Que ce soit en Wallonie, à Bruxelles ou en Flandre, notons encore que l’autorité compétente peut déjà, sur la base des textes légaux et réglementaires en vigueur, demander des informations complémentaires au demandeur en permis, notamment en matière d’évaluation des incidences. Enfin, tant les législations wallonne, bruxelloise que flamande devraient être adaptées afin de transposer la Directive 2014/52 en ce qu’elle prévoit que lorsque l'autorité compétente est aussi le demandeur en permis, « les Etats membres appliquent au minimum, dans leur organisation des compétences administratives, une séparation appropriée entre les fonctions en conflit lors de l'accomplissement des missions résultant de la présente directe ».

1.4.            Motivation des décisions finales

L’appréciation des possibles incidences notables sur l’environnement d’un projet par l’autorité compétente doit faire l’objet d’une motivation (voy. articles 5, alinéas 1 et 3(c) et 8bis, alinéas 1(a) et 6 de la directive projets). Il importe que la motivation de la décision au regard des possibles incidences notables sur l’environnement demeure actuelle au moment où est délivrée l’autorisation.

En Région flamande, il découle déjà du principe de la motivation matérielle que la motivation interne de l’autorisation doit être suffisante, certaine et précise. Les articles 2 et 3 de la loi du 29 juillet 1991 relative à la motivation formelle des actes administratifs prévoient en outre que la décision doit indiquer les considérations de droit et de fait qui lui servent de fondement et que cette motivation formelle doit être adéquate. Sur ce point, il semble donc qu’aucune transposition supplémentaire ne soit nécessaire pour satisfaire à l’obligation de motivation au sens de la Directive 2014/52.

Il en va de même en Région de Bruxelles-Capitale et en Région wallonne. Dans ces deux régions, cette exigence de motivation au regard des incidences sur l’environnement résulte, en outre, de l’article 190 du CoBAT et de l’article 55 de l’OPE et de l’article D.64 du Code de l’Environnement.

1.5.             Suivi obligatoire post projet

L’évaluation des incidences sur l’environnement a pour but premier d’informer préalablement l’autorité compétente des conséquences d’un projet sur l’environnement. Le rôle de l’évaluation des incidences est aujourd’hui étendu à la phase d’exécution du projet. L’article 8bis, alinéa 4 de la directive projets prévoit désormais que les Etats membres déterminent les “procédures de suivi des incidences négatives notables sur l'environnement”.

Cette disposition doit être lue conjointement avec l’Annexe IV, alinéa 7, de la directive projets. En effet, cette disposition prévoit désormais que l’évaluation des incidences sur l’environnement d’un projet contient l’information suivante:

une description des mesures envisagées pour éviter, prévenir, réduire ou, si possible, compenser les incidences négatives notables identifiées du projet sur l'environnement et, le cas échéant, des éventuelles modalités de suivi proposées (par exemple l'élaboration d'une analyse post-projet). Cette description devrait expliquer dans quelle mesure les incidences négatives notables sur l'environnement sont évitées, prévenues, réduites ou compensées et devrait couvrir à la fois les phases de construction et de fonctionnement”.

Il s’agit d’un “suivi post projet”. Les mesures prises pour prévenir et éviter les incidences négatives notables sur l’environnement doivent donc être contrôlées afin de s’assurer de leur exécution effective, tant pendant la phase de construction que pendant celle d’exploitation d’un projet. Ainsi, la directive projets ne se contente plus d’imposer aux Etats membres de prévoir des sanctions en cas de violation de la procédure d’évaluation des incidences, mais aussi de prévoir des mesures de suivi des incidences en cours d’exécution du projet.

En Région wallonne, l’autorité compétente peut imposer des conditions dans le permis qu’elle délivre dont le non-respect peut mener à des sanctions pénales ou administratives. Par contre, le Code de l’Environnement ne prévoit pas encore de mesures de suivi à proprement parler des incidences négatives notables sur l’environnement du projet concerné. Ce Code devrait donc être complété sur ce point en vue de transposer la Directive 2014/52.

A Bruxelles, le CoBAT et l’OPE prévoient également la possibilité d’imposer des conditions au titulaire du permis en vue de prévenir ou de réduire et, si possible, de compenser les incidences négatives notables sur l’environnement du projet concerné. Toute méconnaissance de ces conditions peut faire l’objet de sanctions pénales ou administratives. Par contre, ces deux textes ne prévoient pas, à la différence de ce qui est prévu pour les plans et programmes, de mécanismes de suivi des incidences négatives notables sur l’environnement pour les projets. Le CoBAT et l’OPE devraient donc être complétés sur ce point.

La législation flamande relative aux évaluations des incidences est soumise aux lois environnementales. Le non-respect de celles-ci est sanctionné. Les mesures destinées à éviter ou prévenir tout dommage notable sont reprises en tant que conditions particulières dans le permis d’environnement. Le respect de ces mesures est confié à l’inspection de l’environnement. L’obligation de suivi post projet ne sera donc suffisamment garantie que lorsque les résultats de l’étude d’incidences sont pris en compte dans le permis. Cela peut se faire via l’adaptation du projet par son initiateur ou via l’imposition de conditions particulières directement dans le permis. L’étude d’incidences sur l’environnement du projet évolue donc de facto d’un simple document informatif vers un document ayant quasiment force obligatoire.

2.                 Vérification préliminaire de la nécessité de réaliser une étude d’incidences et décision

Le principe de “vérification préliminaire” (« screening ») n’est pas défini dans la directive projets. Il concerne un processus qui a pour objectif de déterminer si une étude d’incidences sur l’environnement doit ou non être exécutée pour les projets visés à l’Annexe II de la directive projets. Deux points relatifs à ce processus de vérification préliminaire connaissent des modifications importantes dans la Directive 2014/52.

2.1.             La liste des informations à fournir pour la vérification préliminaire et les critères sur la base desquels elle s’opère

La liste des informations qui doivent être fournies par le maître d’ouvrage d’un projet, en vue de l’accomplissement de la phase de vérification préliminaire, est fixée dans une nouvelle Annexe IIA de la directive projets. Jusqu’à présent, rien n’était prévu à ce sujet.

Dans l’Annexe III, la liste existante des critères pour la vérification préliminaire a été étendue. Il est à noter que les nouveaux critères sont les effets sur le climat, la biodiversité et le risque d’accidents et de catastrophes.

Les informations à fournir par le maître de l’ouvrage et les critères relatifs à la vérification préliminaire sont impressionnants. La procédure de vérification préliminaire consiste pour ainsi dire à une mini évaluation des incidences sur l’environnement qui engendrera un coût non négligeable pour le maître d’ouvrage.

Notons encore que la directive 2014/52 prévoit désormais qu’à l’issue de la phase de vérification préliminaire, l’autorité compétente doit prendre une décision dans un délai de maximum 90 jours (article 4, alinéa 6, de la directive projets).

En Wallonie, le mécanisme de vérification préliminaire visé au considérant 27 de la Directive 2014/52 s’opère sur la base de la notice d’évaluation des incidences sur l’environnement. Le Parlement wallon devrait veiller à ce que le contenu de cette notice reprenne les informations visées à l’annexe IIA de la Directive 2014/52. Le délai dans lequel l’autorité compétente doit décider de la réalisation ou non d’une étude d’incidences est de 15 jours en Wallonie, ce qui est bien plus rapide que le délai de 90 jours prévu par la Directive 2014/52. Sur ce point, le droit wallon est déjà conforme à la nouvelle Directive 2014/52. Le Code de l’Environnement devrait cependant être adapté en vue de tenir compte des modifications apportées aux critères contenus dans l’annexe III de la Directive.

En Région de Bruxelles-Capitale, l’ensemble des projets repris dans les annexes I et II de la Directive 2011/92 font l’objet d’une évaluation des incidences, soit sous la forme d’une étude d’incidences, soit sous la forme d’un rapport d’incidences. Le nouvel article 4, § 4, de la Directive paraît dès lors a priori sans objet et ne devoir faire l’objet d’aucune mesure de transposition particulière. Le CoBAT et l’OPE devraient, par contre, être adaptés en vue de tenir compte des modifications apportées aux critères contenus dans l’annexe III de la Directive.

Enfin, en Région flamande, le décret a été récemment modifié, à la suite d’une condamnation prononcée par la Cour de Justice 3, pour intégrer une procédure de vérification préliminaire. A cette occasion, un délai limite de 90 jours pour adopter la décision prise à l’issue de la vérification préliminaire a déjà été prévu. Par contre, il faudra veiller à ce que la liste des informations que le maître d’ouvrage doit fournir en vue de procéder à la vérification préliminaire soit adoptée au regard du contenu de la nouvelle annexe IIA.

2.2.            Obligation de motivation accrue relative à la vérification préliminaire

La procédure de vérification préliminaire doit être telle qu'elle permette de limiter l'obligation de réaliser une évaluation des incidences sur l'environnement aux seuls projets susceptibles d'avoir des incidences notables sur l'environnement (considérant (27) de la Directive 2014/52). 4

La Cour de Justice ne laisse planer aucun doute quant à l’obligation, pour l’autorité compétente, de motiver adéquatement la décision d’imposer ou non une évaluation des incidences pour les projets visés à l’annexe II. 5

L’article 4, alinéa 5, de la directive projets dispose désormais que la décision de ne pas procéder à une évaluation des incidences sur l’environnement d’un projet, doit être rendue publique et motivée comme suit:

a)        lorsqu'il a été décidé qu'une évaluation des incidences sur l'environnement était nécessaire, les raisons principales de la décision d'exiger une telle évaluation au regard des critères pertinents énumérés à l'annexe III;

ou

b)        lorsqu'elle dispose qu'une évaluation des incidences sur l'environnement n'est pas nécessaire, les principales raisons de ne pas exiger une telle évaluation par rapport aux critères applicables figurant à l'annexe III, ainsi que, sur proposition du maître d'ouvrage, toutes les caractéristiques du projet et/ou les mesures envisagées pour éviter ou prévenir ce qui aurait pu, à défaut, constituer des incidences négatives notables sur l'environnement.

Lorsqu’au terme de la phase de vérification préliminaire, il a donc été décidé d’imposer ou de ne pas imposer d’évaluation des incidences, les raisons qui justifient ce choix devront être expressément exprimées. Ce point n’est pas nouveau.

Est nouvelle, par contre, la référence expresse aux caractéristiques du projet (entre autres le design), ou bien les mesures envisagées pour éviter ou prévenir (mais pas réduire) les incidences négatives notables, pour autant que le maître d’ouvrage ait envisagé les mesures en question.

En Région wallonne, le Code de l’Environnement ne prévoit pas expressément l’obligation pour l’autorité compétente de motiver formellement les raisons principales sous-tendant sa décision d’imposer ou non une étude d’incidences. Le Code de l’Environnement devrait donc être complété sur ce point pour assurer la parfaite transposition de la Directive 2014/52.

En Région flamande, il faudra essentiellement prendre garde à l’obligation accrue de motivation. Jusqu’à présent, l’autorité compétente décide, en effet, si une évaluation des incidences est requise ou non, sur la base des critères indiqués dans la note de vérification préliminaire des incidences sur l’environnement d’un projet et en prenant en considération les critères de l’Annexe II du décret du 5 avril 1995 contenant des dispositions générales concernant la politique de l'environnement.

3.                 Intégration des autres réglementations européennes

Le législateur européen a tenté de relier plus étroitement les évaluations des incidences aux diverses autres réglementations européennes. De l’intégration maximale qui était imposée dans le projet originel de la Commission européenne, il ne subsiste toutefois qu’une version allégée.

Tout d’abord, la Commission européenne a plaidé en faveur d’un “one stop shop” ou d’un “système à guichet unique” afin de mener à plus d’efficacité et à une diminution des coûts. Il était prévu que cette intégration soit obligatoire dans les domaines de l’eau, des oiseaux et des habitats. Le Parlement n’a rendu cette intégration obligatoire que dans l’hypothèse où une évaluation des incidences doit être réalisée en vertu de la directive projets, de la directive Habitats et/ou de la directive Oiseaux. Dans les autres cas, l’organisation d’une procédure commune ou coordonnée n’est qu’une faculté ouverte aux Etats membres.

Sur ce point, la Belgique ne devra pas apporter de modification à sa législation, étant donné que dans les trois régions du pays, des procédures coordonnées existent déjà quand une évaluation des incidences s’impose en vertu de la directive projets, de la directive Habitats et/ou de la directive Oiseaux.

Ensuite, une durée minimum pour l’organisation de la consultation publique est introduite. Le public doit pouvoir disposer d’un délai de 30 jours pour formuler ses remarques et ses réserves concernant l’évaluation des incidences d’un projet envisagé.

Dans les Régions wallonne et flamande, la durée de l’enquête publique est déjà de 30 jours. Sur ce point, elles ne devront donc faire l’objet d’aucune adaptation. A Bruxelles, en revanche, le CoBAT et l’OPE ne prévoient actuellement, sauf hypothèses particulières, qu’une enquête publique de 15 jours. Ce délai devrait donc être porté à minimum 30 jours en vue de transposer la Directive 2014/52.

4.                Modifications inspirées de l’expérience pratique de la première implémentation

Enfin, certains aspects de la Directive 2014/52 ont été inspirés par l’expérience pratique de la directive projets et de la jurisprudence de la Cour de Justice.

4.1.            Pas de modification de la définition d’un “projet

La définition de la notion de “projet”, dans le cadre de la directive projets, demeure inchangée. Un “projet” concerne, selon l’article 1, alinéa 2(a) de la directive ou bien “la réalisation de travaux de construction ou d’autres installations ou ouvrages” ou bien “d’autres interventions dans le milieu naturel ou le paysage, y compris celles destinées à l’exploitation des ressources du sol”. En conséquence, un projet donné doit être contrôlé par rapport aux Annexes I et II (les projets d’office soumis à évaluation des incidences et ceux qui doivent faire l’objet d’une évaluation des incidences s’ils sont susceptibles d’avoir des incidences notables sur l’environnement). Les Annexes I et II n’ont pas été modifiées et ne peuvent pas non plus l’être par la Commission européenne en vertu d’aucune délégation.

La suggestion de la Commission européenne d’inclure les travaux de démolition dans la définition de la notion de projet, parce que la Cour de Justice considère ces travaux comme un projet 6, n’a pas été retenue. En revanche, les travaux de démolition et leurs effets doivent désormais être repris dans l’évaluation des incidences sur l’environnement d’un projet ou dans le processus de vérification préliminaire (voy. Annexe IIA, alinéa 1(a), et Annexe IV, alinéa 1(b), et alinéa 5(a) de la directive projets). Il est à noter que la suggestion de la Commission d’ajouter l'exploration du gaz de schiste à la liste des projets, n’a pas non plus été suivie par le Parlement européen.

La définition du concept “projet” n’a donc pas changé. Il faut néanmoins tenir compte de l’interprétation large des catégories de projets faite par la Cour de Justice 7.

Pour la Belgique, rien ne change donc sur ce point. L’interprétation de la Cour de Justice de la directive projets s’imposant déjà aux Etats membres.

4.2.           Collecte des données et accessibilité électronique des informations relatives à l’environnement

Le Parlement européen a mis l’accent sur la disponibilité électronique de l’information. Chaque Etat membre devra, “au niveau de pouvoir approprié”, établir un portail central ou des points d’accès pour que le public puisse avoir accès de manière simple et efficace aux informations pertinentes (article 6, alinéa 5 de la directive projets).

La mise à disposition électronique facultative de l’information qui est soumise à consultation publique, comme les demandes de permis et les évaluations des incidences s’y rapportant, devient obligatoire et s'applique à un stade précoce de la procédure et au plus tard dès que l’information peut raisonnablement être fournie (article 6, alinéa 2 de la directive projets). A ce stade, la question de savoir jusqu’où va cette obligation n’est pas claire.

En Wallonie, le Code de l’Environnement prévoit que les autorités compétentes ont certes l’obligation générale de veiller à ce que les informations environnementales soient, d’office, rendues progressivement disponibles et diffusées auprès du public, idéalement par des voies électroniques. Cependant, ce Code ne prévoit pas d’obligation spécifique, dans le cadre de la consultation du public organisée par la Directive 2011/92, de rendre accessibles au public, par voie électronique, les informations pertinentes en matière d’incidences sur l’environnement. La législation wallonne devrait donc également être adaptée en ce sens.

En Région de Bruxelles-Capitale, le CoBAT et l’OPE ne prévoient pas encore que les informations pertinentes en matière d’évaluation des incidences doivent être rendues accessibles au public par voie électronique. Ces deux textes devront , en conséquence, être adaptés sur ce point.

En Région flamande, enfin, les résumés non-techniques des évaluations des incidences sont depuis longtemps mis en ligne, au même titre que certains documents du service « étude d’incidences ». Cependant, les textes complets des évaluations des incidences et des rapports de vérification préliminaire ne sont jusqu’à présent pas mis à disposition du public de manière digitale. La législation flamande et la pratique administrative devront donc évoluer sur ce point.

4.3.           Extension de l’exception pour les projets ayant pour objet la défense ou la réponse à des situations d'urgence à caractère civil, lorsque la législation nationale le prévoit

La possibilité existante de prévoir une exception pour les projets ayant pour objet la défense (article 1, alinéa 3 de la directive projets) est étendue aux projets ayant pour objet la réponse à des situations d'urgence à caractère civil. Dans ces cas, aucune évaluation ne doit avoir lieu.

Par ailleurs, le nouvel article 2, alinéa 4 de la directive projets prévoit désormais que les États membres peuvent, dans des cas exceptionnels, exempter un projet spécifique des contraintes prévues par la présente directive, lorsque l'application de celles-ci entraînerait une atteinte à la finalité même du projet, pour autant que les objectifs de la présente directive soient atteints.

5.                 Conclusion

Les Etats membres doivent avoir transposé la directive 2014/52 pour le 15 mai 2017. Il reste donc encore du temps pour insérer les modifications dans les législations nationales.

Le rehaussement du contrôle de qualité impose essentiellement des obligations aux initiateurs de projets. Ceux-ci doivent fournir davantage d’informations et tenir compte de davantage de facteurs d’appréciation.

En ce qui concerne les autorités compétentes, des obligations accrues en termes de vérification préliminaire, de motivation des décisions, de contrôle du respect des conditions de réalisation du projet et de mise à disposition digitale de documents leur sont imposées. En outre, les Etats membres peuvent décider d’instaurer un “one stop shop” ou un système d’agrément des auteurs d’études d’incidences.

Pour les Etats membres comme la Belgique, qui dispose déjà d’une tradition de transposition large de l’obligation d’évaluer les incidences sur l’environnement d’un projet, la transposition consistera vraisemblablement en un simple travail d’ajustement. Les autres Etats membres devront davantage adapter leur législation.

Les nombreuses petites modifications font, ensemble, de la nouvelle directive projets un instrument qui permet au public de pouvoir effectivement peser dans le développement des projets. La portée et la limite de cette participation devront toutefois s’analyser à la lumière de la jurisprudence de la Cour de Justice et des décisions du comité sur le respect des dispositions de la Convention d’Aarhus.

Notes de fin de page:

  1. Art. 3 du Traité sur l’Union européenne et art. 191 du Traité sur le Fonctionnement de l’Union européenne. Une interprétation téléologique des dispositions de la directive projets est aussi soutenue par la Cour de Justice (voy. entre autres C.J.U.E., 24 octobre 1996, C-72/95, Aannemersbedrijf PK Kraajeveld, § 31).
  2. Une “autorité compétente” est une autorité que les Etats membres désignent pour exécuter les tâches qui découlent de la directive projets, parmi lesquelles on trouve aussi bien l’évaluation d’une étude d’incidences que la vérification préliminaire. Il peut arriver qu’il s’agisse également de l’autorité qui élabore l’étude ou la note d’incidences lorsque cette autorité est également l’initiateur d’un projet.
  3. La législation existante a été adoptée après condamnation du Royaume de Belgique pour non-respect de la directive projets (voy. C.J.U.E., 24 mars 2011, C-435/09, Commission c. Belgique). De plus, les critères pour évaluer si une étude d’incidences est requise ou non, établis dans le décret du 5 avril 1995 contenant des dispositions générales concernant la politique de l'environnement devront être modifiés.
  4. Les Etats membres peuvent également définir des valeurs limites ou des critères pour déterminer dans quels cas les projets ne sont pas soumis aux obligations de l’Annexe II ou à un devoir de vérification ni à une évaluation des incidences (nouvel article 4, alinéa 3, de la directive projet).
  5. C.J.U.E., 30 avril 2009, C-75/08, Mellor, § 59.
  6. C.J.U.E., 3 mars 2011, C-50/09, Commission c. Irlande.
  7. Ainsi, l’“enlèvement” de déchets (cf. Annexe I(9) de la directive projets) est interprété largement au regard de la jurisprudence de la Cour de Justice concernant les déchets. L’“application utile” tombe également sous le sens du concept “enlèvement” (voy. C.J.U.E., 23 novembre 2006, Commission c. Italie, C-486/04, §§ 40-44).

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