Wetsvoorstel Reparatiewet Varkens in Nood-arrest voor advies naar Raad van State

Eind juli is het wetsvoorstel voor de Reparatiewet Varkens in Nood-arrest met een memorie van toelichting voor advies naar de Afdeling advisering van de Raad van State gestuurd. Het wetsvoorstel volgt op een conceptwetsvoorstel dat tussen 1 april en 1 juli 2022 in (internet)consultatie is gebracht. De regering beoogt met de wet het omgevingsrecht weer in lijn te brengen met het Verdrag van Aarhus, nadat het Hof van Justitie in het Varkens in Nood-arrest artikel 6:13 Awb in strijd achtte met artikel 9 lid 2 van het Verdrag van Aarhus. In dit blog worden de belangrijkste elementen uit het wetsvoorstel toegelicht.

Aanloop

Het Hof van Justitie oordeelde in het Varkens in Nood-arrest kort gezegd dat het betrokken publiek inspraakrechten geniet op grond van artikel 6 Verdrag van Aarhus (hierna: het “Verdrag”). Het betrokken publiek bestaat uit natuurlijke en rechtspersonen die gevolgen ondervinden, of waarschijnlijk gevolgen ondervinden van, of belanghebbende zijn bij, milieubesluitvorming. In het geval het nationaal recht inspraakrechten biedt aan personen die niet tot het betrokken publiek behoren, moet het nationaal recht ook voorzien in toegang tot de rechter voor deze personen om hun inspraakrecht te kunnen effectueren. Het Hof leidt dat af uit artikel 9 lid 3 van het Verdrag. Het Hof oordeelde verder dat NGO’s die tot het betrokken publiek behoren op grond van artikel 9 lid 2 van het verdrag toegang tot de rechter moeten hebben om de rechtmatigheid van milieubesluitvorming aan de orde te stellen, ongeacht of zij hebben deelgenomen aan de inspraakprocedure. Artikel 6:13 Awb kon hen met andere woorden niet langer worden tegengeworpen. Voor een uitgebreidere bespreking van het Varkens in Nood-arrest, zie dit Stibbeblog.

De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de “Afdeling”) ontwikkelde in afwachting van actie door de wetgever in enkele uitspraken een tijdelijke voorziening waarin werd uitgegaan van een ‘ruimhartige uitleg’ van het verdrag. De Afdeling werpt belanghebbenden artikel 6:13 Awb niet meer tegen in zaken over Aarhus-besluiten. Dat zijn besluiten die met afdeling 3.4 Awb zijn voorbereid en zijn gebaseerd op een van de omgevingsrechtelijke wetten die door de Afdeling zijn benoemd in de uitspraak van 14 april 2021 (ECLI:NL:RVS:2021:786, zie ook dit  Stibbeblog). Niet-belanghebbenden die in Aarhus-zaken een zienswijze indienden, kunnen verder in beroep bij de bestuursrechter (ABRvS 4 mei 2021, ECLI:NL:RVS:2021:953, zie ook dit Stibbeblog).

Een interdepartementale werkgroep met vertegenwoordigers van diverse ministeries is na het Varkens in Nood-arrest gestart met een wetsvoorstel om het omgevingsrecht weer in lijn te brengen met het Verdrag van Aarhus. Na een preconsultatiefase waarin met diverse stakeholders en experts is gesproken, is op 1 april 2022 een consultatiewetsvoorstel in (internet)consultatie gebracht om het omgevingsrecht weer in lijn met het Verdrag te brengen (zie daarover uitgebreider dit Stibbeblog). Vervolgens zijn de consultatiereacties en andere adviezen (waaronder een onderzoek naar de robuustheid van de implementatie van het Verdrag van de Universiteit Utrecht in opdracht van de staatssecretaris van Infrastructuur en Waterstaat) verwerkt in een ‘ambtelijke tussenversie’, die ter advies is voorgelegd aan de regeringscommissaris Omgevingswet. Na verwerking van diens advies is het wetsvoorstel voltooid en op 15 juli 2025 aan de Afdeling advisering van de Raad van State verstuurd. 

Inhoud van het wetsvoorstel

Een Regeling beroep aanzienlijke milieueffecten

Het wetsvoorstel voorziet in een nieuwe bijlage 4 bij de Awb, waarin “Aarhus-besluiten” worden opgenomen. De regeling is beperkter dan de tijdelijke voorziening uit de Afdelingsjurisprudentie en is “nauwkeuriger afgestemd op de reikwijdte van artikel 6 Verdrag” (p. 8). Anders dan in de consultatieversie kent de Regeling in het wetsvoorstel geen open restcategorie meer van besluiten over activiteiten die aanzienlijke milieueffecten kunnen hebben. Daarmee werd beoogd invulling te geven aan artikel 6 lid 1 sub b van het verdrag. Mede naar aanleiding van de kritiek van de Afdeling advisering dat een open restcategorie tot ingewikkelde afbakeningsvragen zou leiden heeft de regering hiervan afgezien. Het gevolg hiervan is wel dat de Regeling via een wetswijziging moet worden aangevuld als uit jurisprudentie blijkt dat een besluit onvoorzien onder de reikwijdte van artikel 6 van het Verdrag valt.

De besluiten in de Regeling zijn volgens de regering onder te verdelen in twee categorieën: 

• Besluiten waarvoor een milieueffectrapport (MER) moet worden opgesteld, al dan niet na een milieueffectrapportage (m.e.r.)-beoordeling.
• Besluiten die volgens EU-recht, nationaal recht of rechtspraak onder artikel 6 Verdrag vallen.

De eerstgenoemde categorie dekt de meeste activiteiten die onder de reikwijdte van bijlage I bij het Verdrag , de mer-richtlijn of de richtlijn industriële emissies vallen. Onder de tweede categorie schaart de regering bijvoorbeeld omgevingsvergunningen die op grond van artikel 16.65 Omgevingswet jo. artikel 10.24 Omgevingsbesluit met de zienswijzenprocedure van afdeling 3.4 Awb moeten worden voorbereid.

De Regeling ziet tot slot ook op besluiten tot weigering, wijziging of intrekking van een besluit dat in de Regeling wordt benoemd. 

Continuering inspraak voor ‘een ieder’ bij voorbereiding Aarhus-besluiten, maar alleen toegang tot de bestuursrechter voor het betrokken publiek

De regering kiest in het wetsvoorstel voor een continuering van de praktijk om een ieder de mogelijkheid te bieden in de voorbereiding van een Aarhus-besluit een zienswijze in te dienen. Anders dan in de huidige jurisprudentie van de Afdeling, kiest de regering ervoor om alleen leden van het betrokken publiek in Aarhus-zaken toegang tot de bestuursrechter te geven. Om dat te bewerkstelligen worden een nieuw artikel 6:2a en een nieuw artikel 6:13 lid 2 Awb voorgesteld.

Artikel 6:2a Awb (nieuw) moet gaan regelen dat leden van het betrokken publiek in Aarhus-zaken mede worden beschouwd als belanghebbenden voor de toepassing van de voorschriften over bezwaar en beroep.

Artikel 6:13 lid 2 Awb (nieuw) sluit de toepassing van artikel 6:13 lid 1 (nieuw) (het huidige artikel 6:13 Awb) uit voor leden van het betrokken publiek als het gaat om een Aarhus-besluit (d.w.z.: een besluit dat is omschreven in de hiervoor bedoelde Regeling beroep aanzienlijke milieueffecten). 

Zoals benoemd behoren personen die gevolgen ondervinden, of waarschijnlijk gevolgen ondervinden van de besluitvorming tot het betrokken publiek. Dat lijkt op voorhand een behoorlijk ruimere kring van personen dan de huidige belanghebbendenkring in het omgevingsrecht (kort gezegd: personen die gevolgen van enige betekenis ondervinden van een besluit. Zie bijvoorbeeld recent ABRvS 27 augustus 2025, ECLI:NL:RVS:2025:4112).

Personen die niet behoren tot het betrokken publiek, maar wel een zienswijze hebben ingediend op een ontwerp-Aarhus-besluit, kunnen alleen terecht bij de burgerlijke rechter. Dat moet ter voorlichting van partijen ook terugkomen in de rechtsmiddelverwijzing en daartoe wordt een nieuw derde lid van artikel 3:45 Awb voorgesteld. 

Interessant is dat de ambtelijke tussenversie van het wetsvoorstel ook een beperking van het inspraakrecht tot leden van het betrokken publiek bevatte. Mede op advies van de regeringscommissaris Omgevingswet is hier in het uiteindelijke wetsvoorstel toch vanaf gezien. Het afbakenen van de inspraakgerechtigden tot het ‘betrokken publiek’ zou de inspraak en rechtsbescherming in het fysieke domein complexer en minder eenduidig maken omdat de kring van inspraak- en beroepsgerechtigden per situatie kan verschillen. De regering wijst verder op andere bronnen van EU- en internationaal recht (zoals artikel 7 en 8 Verdrag van Aarhus, artikel 14 Verdrag van Granada en artikel 14 Kaderrichtlijn water) waaruit volgt of lijkt te volgen dat een ieder inspraak moet hebben in de voorbereiding van bepaalde besluiten. Ook om die reden acht de regering het niet mogelijk om de inspraakmogelijkheden in het omgevingsrecht te beperken tot het betrokken publiek.

Overgangsrecht

Het wetsvoorstel voorziet in eerbiedigend overgangsrecht. Het ijkpunt voor het toepasselijke recht in bezwaar en beroep is het moment van bekendmaking van het besluit in bezwaar of beroep. Ligt dat voor het moment van inwerkingtreding van de wet, dan blijft de tijdelijke voorziening uit de jurisprudentie van de Afdeling van toepassing. Voor hoger beroep en verzet bepaalt het moment van de uitspraak in eerste aanleg het toepasselijke recht. 

Afsluiting

Resumerend kiest de regering in het voorstel voor de Reparatiewet Varkens in Nood-arrest voor een oplossing die nauwer aansluit bij de uitleg van het Verdrag van Aarhus door het Hof van Justitie dan de tijdelijke, ‘ruimhartige’ voorziening volgend uit de jurisprudentie van de Afdeling. De beperking ziet op twee punten:

• De Aarhus-besluiten zijn nauwer afgebakend en omvatten niet langer elk omgevingsrechtelijk besluit dat met afdeling 3.4 Awb wordt voorbereid;
• Personen die niet tot het betrokken publiek horen, kunnen niet langer terecht bij de bestuursrechter, maar moeten hun inspraakrechten bij de burgerlijke rechter effectueren.

Het wetsvoorstel voorziet verder in een nieuwe afbakening van de kring van beroepsgerechtigden in Aarhus-zaken met de introductie van het ‘betrokken publiek’ in het omgevingsrecht. Dat levert nieuwe rechtsvragen op, zoals de vraag wanneer een persoon ‘waarschijnlijk’ gevolgen ondervindt van een besluit. 

Wij zijn tot slot benieuwd hoe de voorgestelde rechtsmachtverdeling tussen de burgerlijke rechter en de bestuursrechter zal uitpakken. Sinds het Montenegro-arrest van de Hoge Raad kunnen niet-belanghebbenden bij de burgerlijke rechter terecht om de onrechtmatigheid van een besluit te bepleiten (HR 20 november 1987, NJ 1988, 843). In zijn annotatie bij dat arrest gaf Scheltema al aan: “Het spreekt wel vanzelf dat het uiterst ongewenst is eenzelfde beschikking voorwerp van een procedure te maken bij twee verschillende rechters. Dat vereist dat het beroepsrecht bij de administratieve rechter tegen een beschikking niet beperkter moet zijn dan de kring van personen die in het burgerlijk recht een voldoende belang hebben om een aktie uit onrechtmatige daad tegen een beschikking te beginnen.” Wij zien deze onwenselijkheid nog steeds en menen dat het beter is om waar mogelijk situaties te voorkomen waarin de burgerlijke rechter zelfs na het onherroepelijk worden van een besluit zou constateren dat inspraakrechten zijn geschonden. Een daarmee samenhangende vraag is of de burgerlijke rechtsgang voorziet in voldoende passende en doeltreffende middelen in de zin van artikel 9 lid 4 Verdrag. Dit artikel vereist verder dat de procedure billijk, snel en niet onevenredig kostbaar mogen zijn. In de verwijzingsuitspraak die leidde tot het Varkens in Nood-arrest lijkt de rechtbank Limburg de burgerlijke rechtsgang in ieder geval niet te beschouwen als een alternatieve rechtsgang voor de bestuursrechtelijke rechtsgang (zie ro. 2.3 van Rb. Limburg 21 december 2018, ECLI:NL:RBLIM:2018:12159). De toelichting op het wetsvoorstel gaat ervan uit dat het Verdrag geen toegang tot een specifieke rechter vereist, zolang maar sprake is van ‘daadwerkelijk effectieve rechtsbescherming’ (p. 20). De toelichting plaatst dit in de context van artikel 9 lid 3 Verdrag. Een bespreking van het eveneens van toepassing zijnde en in dit kader relevante artikel 9 lid 4 Verdrag ontbreekt echter in de toelichting. Voor een duurzame reparatie van het omgevingsrecht in het licht van het Verdrag is een overweging hierover in de toelichting op het wetsvoorstel volgens ons wenselijk.