Op weg naar provinciale OV-bedrijven?

Het is bijna twee jaar gelden dat Tweede Kamerleden De Hoop (GroenLinks-PvdA) en Van Dijk (NSC) hun voorstel voor de Wet provinciale inbesteding vervoerconcessies indienden. Zij wilden de provinciebesturen met hun wetsvoorstel een extra mogelijkheid tot het organiseren van openbaar vervoer in de regio bieden. Inmiddels is het initiatiefvoorstel van De Hoop en Van Dijk aangenomen, bekrachtigd en gepubliceerd in het Staatsblad. De staatssecretaris Openbaar Vervoer en Milieu heeft in zijn brief van 19 januari 2026 medegedeeld dat het de bedoeling is dat de wet per 1 juli 2026 inwerking treedt. Het inwerkingtredings-KB moet overigens nog worden geslagen

Aanleiding voor de Wet provinciale inbesteding vervoerconcessies

Volgens de indieners van het wetsvoorstel staat het stad- en streekvervoer onder druk. Terwijl de vervoerkosten (onder meer vanwege inflatie) fors zijn gestegen, is de beschikbaarheid van publieke middelen onvoldoende meegegroeid en zijn de passagiersniveaus nog niet terug op het niveau van voor corona. Om openbaar vervoer rendabel te houden, laten bevoegde gezagen en exploitanten haltes verdwijnen en worden lijnen uitgedund. Deze verschraling van het vervoeraanbod leidt weer tot een daling van de vervoervraag, wat weer leidt tot een daling van inkomsten, waardoor de vervoerprijzen weer stijgen. Kortom: een vicieuze cirkel.

Tegen deze achtergrond betwijfelen de indieners of het stad- en streekvervoer voor marktpartijen interessant blijft. Zij wijzen erop dat het aantal actieve marktpartijen sinds 2015 met 40% is gedaald en dat in recente aanbestedingen van niet-stedelijke concessies de marktinteresse lager lijkt dat voorheen, met als absoluut dieptepunt de mislukte aanbesteding van de concessie voor busvervoer in Zeeland (waarin geen enkele marktpartij interesse toonde). De indieners wilden daarom het provinciale instrumentarium om deze problematiek het hoofd te bieden, uitbreiden “door provincies de mogelijkheid te geven tot de oprichting van een provinciaal OV-bedrijf.”

Provinciale OV-bedrijven en de PSO-Verordening

Op de exploitatie van openbaar personenvervoer per spoor en over de weg is de zogeheten ‘PSO-Verordening’ van toepassing. Uitgangspunt onder de PSO-Verordening is dat OV-concessies moeten worden aanbesteed. Op dat uitgangspunt bestaan verschillende uitzonderingen. Zo geldt – bijvoorbeeld – geen aanbestedingsplicht voor concessies met een (zeer) beperkt financieel belang en kunnen treinconcessies onderhands worden gegund als dat leidt tot een verbetering ten opzichte van de vorige concessie en het bevoegde bestuursorgaan onderhandse gunning gelet op de relevante markt- en netwerkkenmerken gerechtvaardigd acht. 

De PSO-Verordening kent in artikel 5 lid 2 ook een uitzondering specifiek voor stad- en streekvervoer (of in PSO-terminologie: vervoer in stedelijke agglomeraties en plattelandsgebieden). Kort samengevat, is onderhandse gunning van concessies voor stad- en streekvervoer toegestaan als:

1. De bevoegde plaatselijke overheid (of in geval van samenwerking tussen verschillende overheden: ten minste één bevoegde plaatselijke overheid) zeggenschap over de concessiehouder uitoefent net als over haar eigen diensten;
2. De concessiehouder niet deelneemt aan openbare aanbestedingen voor openbaar personenvervoer buiten het grondgebied van de bevoegde plaatselijke overheid;
3. De concessiehouder de vervoerdiensten grotendeels zelf uitvoert; en
4. De nationale wetgeving onderhandse gunning niet verbiedt.

De Wet provinciale inbesteding vervoerconcessies

Het Nederlandse recht verhindert op dit moment dat colleges van gedeputeerde staten OV-concessies onderhands gunnen. Artikel 61 lid 1 van de Wet personenvervoer 2000 (‘Wp 2000’) bepaalt namelijk dat OV-concessies slechts worden verleend nadat een aanbesteding is gehouden, tenzij artikel 63a of artikel 64 lid 1 van toepassing is. Artikel 63a heeft – kort gezegd – betrekking op concessies voor openbaar in Amsterdam, Den Haag en Rotterdam. Vandaar dat het dagelijks bestuur van de Vervoerregio Amsterdam en het dagelijks bestuur van de Metropoolregio Rotterdam Den Haag OV-concessies voor hun bus-, tram- en metrovervoer zonder aanbesteding kunnen verlenen aan ‘hun’ openbaarvervoerbedrijven GVB, HTM en RET. Artikel 64 lid 1 heeft uitsluitend betrekking heeft betrekking op een concessie voor treinvervoer over het zogeheten hoofdrailnet. Colleges van gedeputeerde staten kunnen naar huidig dus noch van artikel 63a noch van artikel 64 lid 1 gebruikmaken en zijn daarom verplicht om OV-concessies aan te besteden. De Wet provinciale inbesteding vervoerconcessies zal daar verandering in brengen. Na inwerkingtreding van de wet zal artikel 63a lid 3 bepalen dat de colleges van gedeputeerde staten bevoegd zijn om concessies voor regionaal openbaar vervoer onderhands te gunnen als aan de voorwaarden van artikel 5 lid 2 PSO-Verordening is voldaan. 

In een brief d.d. 9 januari 2024 lijkt de voormalige staatssecretaris van Infrastructuur en Waterstaat te stellen dat er nog een voorwaarde voor onderhandse gunning zou gelden náást de in artikel 5 lid 2 PSO-Verordening genoemde voorwaarden: “Als een provincie over wil gaan tot inbesteden dan moet aangetoond worden dat het huidige systeem [waarin OV-concessies door middel van een aanbesteding in de markt worden gezet] niet (goed) werkt.” Waar de staatssecretaris dat op baseert, is ons onduidelijk. Die verplichting volgt in ieder geval niet uit het Europese recht. Colleges van gedeputeerde staten die onderhands OV-concessies willen gunnen zijn op grond van het nationale recht (de algemene beginselen van behoorlijk bestuur) weliswaar gehouden om besluiten daartoe zorgvuldig voor te bereiden en voldoende daadkrachtig te motiveren, maar dat is een kwestie van nationaal recht. Volgens ons maken de indieners maken zich – anders dan de staatssecretaris in genoemde brief van 9 januari 2024 – terecht geen zorgen dat Europese Commissie onderhandse gunningen succesvol zou kunnen aanvechten bij de Europese rechter op grond van de stelling dat het huidige systeem van aanbesteding ook (goed) werkt.

A pie in the sky?

Kortom, na inwerkingtreding van de Wet provinciale inbesteding vervoerconcessies hebben de colleges van gedeputeerde staten juridisch de mogelijkheid om een ‘provinciaal OV-bedrijf’ met een onderhands gegunde concessie het openbaar vervoer op hun grondgebied toe te vertrouwen. Daarmee is nog niet de vraag beantwoord hoe reëel die mogelijkheid is. De Afdeling advisering van de Raad van State had daar haar twijfels bij. In het onderdeel van het advies waarin de Afdeling advisering ingaat op de uitvoerbaarheid, schrijft zij: 

“Er wordt geen aandacht besteed aan de praktische gevolgen van de oprichting of verwerving van een eigen OV-bedrijf door de provincies. Het opzetten van een goed functionerend bedrijf dat voldoet aan de vervoerseisen die de provincie stelt vraagt tijd, kennis en – zeker in de opstartfase – aanzienlijke financiële middelen. Ook de langjarige exploitatie van een vervoerbedrijf vraagt de nodige inspanningen. De initiatiefnemers onderkennen weliswaar dat «oprichting van een provinciaal vervoerbedrijf in financieel en organisatorisch opzicht complex» is, maar gaan niet nader in op de vraag of het als zodanig uitvoerbaar is voor provincies. Een belangrijk verschil met de G4, die bij een eerdere wettelijke regeling al ruimte kregen om hun OV in te besteden, is dat daar al gemeentelijke vervoerbedrijven actief waren.”

De reactie van de indieners op dit punt is wat flauw. Zij zeggen de opmerkingen weliswaar te begrijpen, maar volstaan er in de kern mee erop te wijzen dat het wetsvoorstel slechts de mogelijkheid tot inbesteden biedt en inbesteding geenszins verplicht stelt. De feitelijke afwegingen over de oprichting van een provinciaal vervoerbedrijf en de gevolgen daarvan liggen bij de provincies, aldus de indieners. Zij schuiven daarmee alle (terechte) vragen over de uitvoerbaarheid door naar de provincies. Gedurende het wetgevingsproces heeft de VVD-fractie in de Eerste Kamer de regering nog wel gevraagd om een schatting te geven van het tijdsbeslag en de kosten die gepaard gaan met het oprichten van een provinciaal vervoerbedrijf. In een brief d.d. 21 oktober 2025 van de staatssecretaris bleef een helder antwoord uit: “Het is niet mogelijk om hier een inschatting van te maken. Dit hangt af van vele factoren die verschillen per provincie en afhankelijk zijn van de keuzes die een provincie maakt. Provincies die overwegen hier gebruik van te maken zullen een business case moeten laten uitwerken om dit voor hun situatie in beeld te brengen.”

Toch hoeft provinciale inbesteding van OV-concessies wat ons betreft geen pie in the sky te zijn. Het zal ongetwijfeld geen sinecure zijn om een goed functionerend provinciaal OV-bedrijf vanaf de grond op te bouwen, waarvan de Afdeling advisering de noodzaak lijkt te veronderstellen. Dat is evenwel ook helemaal niet nodig. GVB, HTM en RET zijn drie bestaande ‘publieke’ OV-bedrijven met ontzettend veel kennis en praktijkervaring over de verzorging van openbaar personenvervoer met een duidelijke publieke dimensie. Als een of meer van die partijen en de bevoegde gezagen onder wier invloed zij staan daartoe bereidheid zijn, is het geenszins denkbeeldig om binnen het bestaande concern van deze volwassen ‘stadvervoersondernemingen’ nieuwe ‘streekvervoertakken’ op te tuigen. Zo zouden toekomstige provinciale OV-bedrijven het wiel niet opnieuw hoeven uit te vinden. Zij zouden op de paden kunnen rijden die GVB, HTM en RET al hebben gebaand. Artikel 5 lid 2 PSO-Verordening biedt uitdrukkelijk ruimte voor zulke samenwerkingsverbanden. Voor wat betreft personeel en productiemiddelen: personeel gaat ingevolge de Wp 2000 van rechtswege over van de oude concessiehouder op het provinciale OV-bedrijf (als nieuwe concessiehouder) en de verwerving van productiemiddelen is, zo de overgangsbepalingen van de oude concessie daar al niet in voorzien, ‘slechts’ een kwestie van tijd en geld. 

Juridisch valt het dus allemaal wel te regelen. Misschien wringt de schoen hem bij het geld. Zoals de indieners benadrukten in hun probleemanalyse is de trend in OV-land de afgelopen tijd bepaald niet dat het geld niet op kan. Het creëren van publieke OV-bedrijven zal echter – zeker in de opstartfase – flinke investeringen vereisen. Investeringen die zich op termijn mogelijk terugverdienen, maar flinke opstartkosten niettemin. De motie van Eerste Kamerleden Van Langen-Visbeek en Van Wijk had dat probleem mogelijk kunnen adresseren. Met die motie werd het kabinet verzocht om knelpunten bij de toekomstige oprichting van provinciale vervoerbedrijven op te lossen en om op aanvraag van provinciale overheden te investeren in zulke vervoerbedrijven. De motie heeft het echter niet gered…

De investeringsbereidheid en het daarvoor benodigde budget moeten dus nog worden gevonden, maar uit de (aangenomen) motie van Tweede Kamerleden Grinwis en Stoffer begrijpen wij dat er verschillende provincies zijn die mogelijk interesse zouden hebben in de oprichting van een OV-bedrijf. De regering is opgeroepen om de provinciale interesse in (gezamenlijke) publieke vervoersbedrijven te peilen en kennisuitwisseling tussen geïnteresseerde provincies en de eerder in dit blogbericht genoemde gemeentelijke vervoersbedrijven te organiseren en stimuleren. De staatssecretaris schreef in eerdergenoemde brief d.d. 21 oktober 2025 dat hij dit zou doen in het Nationaal Openbaar Vervoer Beraad in het eerste kwartaal van 2026 en dat hij de Tweede Kamer daarna zou informeren. 

Wij wachten met spanning af. Zoals wij hiervoor al opmerkten zou de samenwerking tussen de provincies en de gemeentelijke vervoersbedrijven juridisch (veel) verder kunnen gaan dan kennisuitwisseling alleen. Voor verdergaande samenwerking valt ook veel te zeggen. Gelet op het basisvoorzieningskarakter dat een goed functionerend openbaarvervoersysteem heeft, is het argument dat openbaar vervoer in de regio moet worden verzorgd door overheidsondernemingen goed te maken. Juridisch is het in ieder geval allemaal mogelijk. Nu alleen de politieke wil en het geld nog.