Kamerbrief Kaderrichtlijn Water: risico's (beperken) voor bedrijven (deel X)

De Kamerbrief gaat in op de juridische risico's uit de KRW, welke acties worden genomen om de KRW-doelen te halen, en de inbreukprocedure tegen Nederland. Hieronder bespreken wij de Kamerbrief, vooral de aandachtspunten voor (industriële) bedrijven. 

In de eerdere blog schreven wij al dat de gestelde doelen op het gebied van waterkwaliteit langzaam uit het zicht beginnen te raken. De Raad voor leefomgeving en infrastructuur concludeerde dat  het zonder vergaande maatregelen Nederland niet zal lukken om de KRW-doelen in 2027 te behalen. Hierna beschrijven wij de maatregelen die de Rijksoverheid op dit moment gepland heeft om de doelen te halen.

Voor een eerder overzicht over het Nederlandse doelbereik en de doorwerking daarvan naar projecten verwijzen wij naar deze en deze blog. 

De acties die worden genomen om de KRW-doelen te halen

De minister geeft in de Kamerbrief aan dat er veel wordt gedaan om de waterkwaliteit richting 2027 te verbeteren, mede om de aanzienlijke risico's op rechtszaken en Europese invloed te beperken. Gedacht kan daarbij worden aan de volgende acties, die ook impact hebben op bedrijven:

• Inzetten op het KRW-proof maken van vergunningen

• Versterkte samenwerkingen met de gemeente

• Verscherpt toezicht

• Extra investeringen in rioolwaterzuiveringen 

• Extra inzet op uitvoeringsprogramma's 

• Overleg met omringende landen over buitenlandse verontreinigingen 

• Meer inzet op het ruimtelijk instrumentarium 

Bij dat laatste punt kan bijvoorbeeld bij besluiten de afweging van het watersysteembelang worden meegenomen op grond van instructieregels uit het Besluit kwaliteit leefomgeving. Die afweging moet bijvoorbeeld meegenomen worden bij omgevingsplannen en omgevingsvergunningen voor buitenplanse omgevingsplanactiviteiten. 

Nederland voldoet volgens de Kamerbrief nu aan 80% van de doelen van de KRW waar het betreft de kwaliteitseisen voor de ecologische en chemische waterkwaliteit. Dit percentage zal niet voor de deadline van eind 2027 op 100% uitkomen. Wij merken hierbij nog op dat de KRW het 'one out, all out'-principe hanteert. Dat betekent dat de toestand van een waterlichaam wordt bepaald door het slechtst scorende kwaliteitselement. Als één kwaliteitselement in een slechte toestand verkeert (bijvoorbeeld het kwaliteitselement 'vissen'), wordt het hele oppervlaktewaterlichaam gekwalificeerd als een oppervlaktewaterlichaam dat niet voldoet aan de KRW. Volgens die lijn voldoet geen van de oppervlaktewaterlichamen op dit moment aan de ecologische eisen uit de KRW en 97% van de oppervlaktewaterlichamen niet aan de chemische eisen uit de KRW (zie ook dit Koepelrapport van 11 december 2024). 

De Landsadvocaat heeft in dit kader een juridische analyse uitgevoerd over de juridische risico's met betrekking tot de KRW. De precieze inhoud staat niet in de Kamerbrief omdat die vertrouwelijk is, maar de Kamerbrief bevat wel de hoofdlijnen van de analyse. Deze zullen wij hieronder behandelen met daarbij onze eigen observaties. 

De juridische risico's die voortvloeien uit de KRW 

Volgens de Landsadvocaat kan Nederland de meeste doelen behalen omdat deze of bereikt zijn of omdat een beroep op een uitzonderingsgrond mogelijk is. Met name waar maatregelen wel feitelijk mogelijk zijn maar waarbij deze maatregelen niet genomen worden, ligt een uitzondering juridisch gezien minder voor de hand. Dit betreft met name:

• Normoverschrijdingen voor nutriënten

• Aan uitspoeling van nutriënten gerelateerde metalen

• Gewasbeschermingsmiddelen

• In mindere mate biologische doelen

De Landsadvocaat maakt vervolgens een onderscheid tussen de risico's voor bedrijven en de risico's voor overheden bij het niet voldoen aan de KRW. 

Risico's voor overheden

Het grootste risico voor overheden is dat er, bijvoorbeeld door actiegroepen, voor de nationale rechter een beroep wordt gedaan op de verplichting om uiterlijk per 22 december 2027 de doelen te bereiken en daarvoor de nodige maatregelen te nemen. De rechter kan bij een geslaagd beroep een bevel opleggen aan overheden met een dwangsom, die de Staat moet betalen als hij niet tijdig aan het bevel kan voldoen. Volgens de Landsadvocaat zijn dit soort procedures al aangekondigd. 

Risico's voor bedrijven

Een bevoegd gezag toetst aan twee punten als er een omgevingsvergunning moet worden verleend die getoetst moet worden aan de KRW:

• Het achteruitgangsverbod: dit betekent dat er geen sprake mag zijn van achteruitgang van de chemische en ecologische waterkwaliteit. Er is sprake van achteruitgang als de toestandsklasse van ten minste één van de kwaliteitselementen achteruitgaat of als de toestandsklasse van één van de relevante stoffen achteruitgaat. Als een kwaliteitselement of stof zich al in de laagste toestandsklasse bevindt is geen enkele verslechtering meer toegestaan. 

• De verbeteringseis: voor de verbeteringseis wordt vaak beoordeeld of de activiteit geen negatieve gevolgen heeft op de in het maatregelenprogramma opgenomen maatregelen. Deze maatregelenprogramma's zijn door waterbeheerders opgesteld met het doel om de maatregelen uiteen te zetten die nodig zijn om de milieudoelstellingen van de KRW te halen. 

De risico's voor bedrijven zijn sterk afhankelijk van specifieke omstandigheden. Het risico varieert per activiteit, locatie en omvang. Er zal geen sprake zijn van een scenario waarbij geen enkele activiteit in de toekomst meer is toegestaan. Wij zijn het eens met deze conclusie van de Landsadvocaat, omdat per kwaliteitselement van een waterlichaam wordt getoetst of een project doorgang kan vinden. De status van de kwaliteitselementen verschilt per waterlichaam en per project zal de impact op de kwaliteitselementen daarmee ook verschillen (zie ook deze blog voor een uitgebreidere uitleg over de kwaliteitselementen).

Wij voegen hieraan toe dat de verwachting is dat het achteruitgangsverbod na 22 december 2027 mogelijk wel strenger zal worden uitgelegd. Mogelijk is dan geen enkele verslechtering (ook niet binnen een toestandsklasse) meer toegestaan. Daar komt bij dat bevoegde gezagen waarschijnlijk meer aandacht gaan besteden aan het aanscherpen en intrekken van vergunningen om strijdigheid met de KRW-doelen tegen te gaan. Wij verwijzen in dit kader ook naar dit advies aan het Hoogheemraadschap Hollands Noorderkwartier van onder meer de Universiteit Utrecht waar verschillende risico's van het niet halen van de doelen worden blootgelegd. Het is uiteindelijk afwachten hoe de jurisprudentie zich na 22 december 2027 verder zal ontwikkelen ten aanzien van het achteruitgangsverbod en de verbeteringseis. 

Activiteiten die strijdig zijn met de KRW-doelen kunnen voor de rechter worden aangevochten. Dit geldt ook als een bedrijf niet direct op een waterlichaam loost maar ook als het bedrijf via de riolering op het waterlichaam loost. De Landsadvocaat merkt op dat er potentieel gevolgen kunnen zijn voor individuele (bouw)projecten. Wanneer een KRW-doel voor een waterlichaam nog niet gehaald is, mag een bedrijf de situatie niet verergeren. Maar ook waar een KRW-waterlichaam wel aan de doelen voldoet mag een lozing niet tot achteruitgang van de chemische en ecologische waterkwaliteit leiden. De Landsadvocaat merkt op dat in het algemeen geldt dat er meer ruimte is voor lozingen in waterlichamen waarin de betreffende norm nog niet wordt overschreden. 

Bedrijven kunnen op deze website checken in welke oppervlaktewaterlichamen lozingen in lijn met het achteruitgangsverbod en de verbeteringseis mogelijk zijn en in welke oppervlaktewaterlichamen geen voorzienbare concentratieverhoging is toegestaan. Voor bedrijven worden toetsingskaders opgezet die gebruikt worden om de besluitvorming in overeenstemming met de KRW te laten plaatsvinden. Voor bedrijven bestaat een zogenoemd self assessment  waarmee getoetst kan worden of een activiteit 'KRW-proof' is. 

Aanvullende inzet en maatregelen chemische stoffen

De Kamerbrief gaat ook in op de aanvullende maatregelen om de hoeveelheid chemische stoffen in oppervlaktewater te beperken. De minister overweegt onder meer of de algemene regels uit het Besluit activiteiten voor lozingen moeten worden aangescherpt. De minister loopt in de brief niet vooruit op welke algemene regels aangescherpt kunnen worden.

De minister noemt ook dat verschillende overheden op dit moment al lozingsvergunningen herzien waar nodig, om te helpen om aan de KRW-doelen te voldoen. Dit geldt onder meer voor IPPC-installaties. Het is dus goed mogelijk dat bestuursorganen al vóór 22 december 2027 bestaande lozingsvergunningen aanscherpen, wij zien dat ook al in de praktijk.  

Ook kijkt de minister kritisch naar de huidige praktijk van indirecte lozingen vergunnen. Dat zijn lozingen op een riool, dus niet direct op een oppervlaktewater, maar die daar via het riool indirect op uitkomen. Gemeenten en provincies verlenen vergunningen voor indirecte lozingen, en worden daarbij geadviseerd door de waterbeheerder. De minister bekijkt of de huidige praktijk genoeg bescherming biedt voor oppervlaktewateren, en geeft hier in 2026 eventueel aanvullende maatregelen voor. 

Wij verwachten dus dat de komende jaren veel bedrijven te maken zullen krijgen met een beperking van hun bestaande rechten om te lozen. Rijkswaterstaat is daar nu al mee bezig. Bovendien is het bevoegd gezag volgens artikel 11 lid 5 KRW verplicht om verschillende maatregelen te nemen als de KRW-doelen niet gehaald dreigen te worden, waaronder het onderzoeken en zo nodig herzien van vergunningen. Mogelijk zien bestuursorganen in deze bepaling ook aanleiding om bestaande vergunningen aan te scherpen. Of zij dat zullen doen en wat daarbij juridisch toelaatbaar is, zal nog moeten blijken. In de juridische literatuur is gesuggereerd dat als een bestuursorgaan kan aantonen dat het voldoende andere maatregelen treft om de waterkwaliteit te verbeteren, een aanscherping van een bestaande vergunning niet aan de orde hoeft te zijn.

De lopende inbreukprocedure tegen Nederland als lid van de Europese Unie

In onze eerdere blog schreven wij over de inbreukprocedure die de Europese Commissie eind 2024 startte tegen Nederland vanwege het niet naleven van de KRW. De inbreukprocedure gaat over de periodieke evaluatie van vergunningen die moet worden uitgevoerd door lidstaten conform de KRW. In Nederland kunnen voor onbepaalde tijd vergunningen worden verleend voor onttrekkingen of lozingen zonder dat er een periodieke herziening is vereist.

In de Kamerbrief staat de stand van zaken van deze inbreukprocedure. Nederland heeft aan de Europese Commissie doorgegeven dat de regels voor lozingen op en onttrekkingen van grond- en oppervlaktewater worden aangescherpt. De volgende varianten liggen in Nederland op tafel:

a) het vaststellen van een periodiek moment voor het bezien en eventueel herzien van lozings- en onttrekkingsvergunningen en

b) het uitfaseren van eeuwigdurende lozings- en onttrekkingsvergunningen door alleen nog vergunningen met een bepaalde eindtermijn af te geven. 

Het is afwachten wat hier uiteindelijk uit gaat komen. Wij kunnen ons voorstellen dat optie a) een gunstigere en rechtszekerdere oplossing is dan optie b) omdat er dan niet direct een overtreding is bij onverhoopte vertragingen in het herzieningsproces, met onnodige en ongewenste handhavingsprocedures als gevolg. 

Wij zijn ook benieuwd welke termijn hieraan gekoppeld gaat worden. Hoe vaak moet bijvoorbeeld een vergunning worden herzien? De vergunning zal in ieder geval moeten worden herzien als uit monitoringsgegevens of andere gegevens blijkt dat de doelstellingen uit hoofde van artikel 4 voor een waterlichaam vermoedelijk niet worden bereikt (artikel 11 lid 5 KRW). In de Kamerbrief wordt overwogen dat in de afweging onder meer meegenomen zal worden dat de herziene richtlijn stedelijk afvalwater (richtlijn (EU) 2025/3019) in sommige gevallen een termijn van maximaal tien jaar stelt voor evaluatie van vergunningen. 

Aanbevelingen 

Na december 2027 kan het voor bevoegde gezagen lastiger worden om vergunningen te verlenen gelet op het achteruitgangsverbod en de verbeteringseis. Het is daarom ook belangrijk om in aanvragen van vergunningen aan te tonen (bijvoorbeeld met een ecologisch rapport) dat er geen strijd is met de KRW. 

Bovenstaande is ook belangrijk voor bestaande vergunningen die, vanwege de inbreukprocedure die tegen Nederland loopt, in de nabije toekomst waarschijnlijk geactualiseerd gaan worden. Op dit moment herzien bestuursorganen, bijvoorbeeld op grond van artikel 8.97 Besluit kwaliteit leefomgeving, al lozingsvergunningen, anticiperend op 2027. In de toekomst zal aan de actualisatie waarschijnlijk een vaste termijn worden gekoppeld. 

Wij raden, gelet op het bovenstaande, bedrijven aan om bij lozingen en andere handelingen die van invloed zijn op een oppervlaktewaterlichaam samen met een ecoloog en een jurist na te gaan welke ecologische en chemische impact de handeling heeft op het oppervlaktewaterlichaam en wat deze impact juridisch betekent voor de toelaatbaarheid van een vergunning. 

Dit is een bijdrage in de serie ‘Waterdoelen in Nederland’. Een overzicht van alle blogs in deze serie kunt u hier vinden. Wilt u geen bericht uit de reeks missen? Meld u zich dan hier aan voor de nieuwsbrief.