Hoe verder na Remkes en Porthos? Minister presenteert stikstofplannen voor de korte en lange termijn

Inleiding  

De minister voor Natuur en Stikstof (“minister“) windt er geen doekjes om: het is nodig om op korte termijn veel minder stikstof uit te stoten. Niet alleen vanuit ecologisch, maar ook vanuit economisch en sociaal oogpunt. En daarvoor is urgente actie nodig, schrijft zij in de brief. Om dit te bereiken, formuleert het kabinet een aanpak langs drie hoofdlijnen: de korte termijn, de (middel)lange termijn en de toestemmingverlening.

Voordat de minister deze hoofdlijnen uitwerkt, besteedt zij kort aandacht aan de PAS-melders in de provincie Overijssel. Zij zijn in een “zeer ernstige situatie” terecht gekomen doordat “de provincie zich genoodzaakt ziet te handhaven” (zie daarover ons eerdere blog). De minister gaat er alles aan doen om de PAS-melders zo snel mogelijk te legaliseren. Verder zegt zij toe zich maximaal in te zetten voor schadevergoeding als handhaving toch onontkoombaar blijkt. Dat het categorisch afzien van handhaving en legaliseren van PAS-melders niet gemakkelijk is, blijkt uit het recente beleidsadvies van de landsadvocaat dat de minister in een Kamerbrief van december adresseert.

Een aanpak voor de korte termijn

Allereerst een plan van aanpak op de korte termijn. Daarbij geldt als voornaamste doel de directe reductie van stikstofuitstoot. De minister gaat zowel met agrarische bedrijven als met industriële piekbelasters aan de slag om gericht en versneld emissies te beëindigen of beperken.

Agrarische sector

Binnen één jaar moeten de piekbelasters binnen de agrarische sector een keuze maken over de toekomst van hun bedrijf. Daarbij bestaan meerdere opties: innoveren, wijzigen van de bedrijfsvoering, verplaatsing of gebruikmaking van een, zo aantrekkelijk mogelijke, stoppersregeling. Uiterlijk januari 2023 zou het kabinet de criteria vaststellen, die per gebied kunnen verschillen. De minister informeerde de Tweede Kamer inmiddels per brief dat dit wordt verplaatst naar medio februari 2023. Uit de criteria moet blijken welke ondernemingen als piekbelaster kwalificeren en in aanmerking komen voor de beëindigingsregeling. In het najaar van 2023 wordt geëvalueerd of het vrijwillig instrumentarium voldoende zicht geeft op resultaat. Zo nee, dan worden verplichtende maatregelen ingezet.

Industrie

Ook het versneld terugdringen van stikstofdepositie in de industrie is noodzakelijk. De piekbelasters in de industrie (zo’n 50 tot 60, aldus de minister) moeten verduurzamen. Daarvoor zijn drie sporen uitgezet, namelijk:

• Aanscherpen van vergunningen.
• Per bedrijf wordt nagegaan wat bovenwettelijk en technisch mogelijk is om versneld te verduurzamen. Daarbij worden afhankelijkheden en randvoorwaarden meegewogen, waaronder de kosten en financieringsmogelijkheden.
• Bovenwettelijke reductie ammoniakuitstoot voor bepaalde bedrijven. Ook hier komt de kosteneffectiviteit aan de orde, net als de rol van het bedrijf in het gebiedsproces.

De sectordoelen voor onder meer de industrie worden begin 2023 geformuleerd. Dit zal volgens de zojuist genoemde brief van de minister ook per medio februari 2023 gebeuren en samenvallen met het vaststellen van de criteria voor piekbelasters. Ook voor de sectordoelen geldt dat volgens de minister verplichtende maatregelen worden getroffen als na één jaar onvoldoende resultaat is behaald.

Aanpak op (middel)lange termijn

De brief bevat ook een aanpak voor de (middel)lange termijn. Die is gericht op een blijvende dalende lijn van stikstofemissie. Daarvoor zet het kabinet onverminderd in op bronmaatregelen, die echter – zo blijkt uit de brief – volgens de minister minder opleveren dan verwacht. Aanvullend gaat het kabinet sterker inzetten op i) normering (het dwingend opleggen van een reductie van emissies in wet- en regelgeving) en ii) beprijzing (het in rekening brengen van kosten voor veroorzaakte schade). Beide prikkels stimuleren verduurzaming. Sectoren zijn zelf het beste in staat onwenselijke uitstoot te reduceren en de manier waarop te bepalen, aldus de minister. Tot slot is de minister van plan om het wetsvoorstel Natuurcompensatiebank in te trekken.

Het systeem van toestemmingverlening

Als laatste komt het systeem van toestemmingverlening aan bod. Het kabinet gaat dat systeem aanpakken en aanscherpen. Toestemmingverlening blijft mogelijk, maar moet minder onzeker worden. De minister kiest uitdrukkelijk voor “minder maar zekerder ontwikkelruimte boven meer maar onzekere ontwikkelruimte“. Daarbij ligt de focus op vier punten: versterking van toestemmingverlening om depositiestijgingen te voorkomen, specifieke aandacht voor bijzondere projecten, vereenvoudiging van toestemmingverlening en tot slot verbetering van toezicht en handhaving.

Versterking toestemmingverlening en salderen

Allereerst kondigt de minister aan dat intern salderen vergunningplichtig wordt. Er is nog weinig duidelijk over hoe de toekomstige vergunningplicht er precies uit zal zien. De minister streeft ernaar om het wetsvoorstel per 1 januari 2024 in werking te laten treden.

Ook voor extern salderen komen er veranderingen aan. Extern salderen is op dit moment een in jurisprudentie aanvaarde manier om nadelige gevolgen van een plan of project te mitigeren – en daarmee vergunbaar te maken. Tegelijkertijd worden de voorwaarden waaronder extern salderen de juridische toets doorstaat strenger (zie blog en blog). Dat leidt de laatste tijd tot overheden en bedrijven die fors investeren in opkoop van stikstofruimte (zie bijvoorbeeld dit bericht over de verbreding van de A27 en dit bericht over de opkoop door Schiphol). Om verrassingen te voorkomen, hebben Rijk en provincies afspraken gemaakt over extern salderen. Informeren vooraf is uitgangspunt. De afspraken worden mogelijk nog aangescherpt en in beleidsregels vastgelegd. Overigens benadrukt de minister dat, “hoewel dit soms wel zo wordt ervaren“, stikstofruimte niet gezien kan worden als eigendom of verhandelbaar recht (onder verwijzing naar ECLI:NL:RVS:2022:234). De vraag of een persoon “recht” kan hebben op het uitstoten van een bepaalde hoeveelheid stikstof wordt nader uitgewerkt in deze blog en deze bijdrage.

Verder verkent het kabinet de wettelijke mogelijkheden om een voorkeursrecht te kunnen leggen op grond met een agrarische functie.

Aanpak latente ruimte

Latente ruimte vormt volgens de minister een risico in het systeem van toestemmingverlening. Daarbij doelt de minister op ongebruikte ruimte binnen een natuurvergunning die niet inherent is aan de bedrijfsvoering. Zodra deze latente ruimte in gebruik wordt genomen, zorgt dat feitelijk voor extra stikstofuitstoot en -depositie.  Natuurvergunningen moeten volgens de minister dan ook met regelmaat geactualiseerd worden zodat de vergunning aansluit bij wat er binnen een bedrijf gebeurt. Daarbij kiest de minister in verband met de te grote uitvoeringslast niet voor een actualisatieplicht. De actualisatie koppelt de minister aan het moment dat een initiatiefnemer aanpassing aan een bedrijf wil doen en daarvoor een aanvraag indient bij het bevoegd gezag. De natuurvergunning kan vervolgens in lijn worden gebracht met de gehele activiteit. Ook kunnen natuur- en milieuomgevingsvergunning op zo’n moment in lijn worden gebracht met elkaar, aldus de minister.

Daar waar het gaat om latente ruimte en extern salderen, stuurt de minister aan op een afroompercentage van 40%. Dit is een percentage waarmee de stikstofemissieruimte die een partij via extern salderen in gebruik neemt wordt afgeroomd ten gunste van de natuur, waardoor per saldo de stikstofuitstoot afneemt. Voor projecten die bijdragen aan emissiereductie wordt een afroompercentage van 20% voorgesteld.

Bijzondere projecten

Voorkomen moet worden dat de voorgenomen beleidsaanpassingen in de weg staan aan verduurzaming en aan het halen van wettelijk vastgestelde klimaatdoelen. Het kabinet verkent de mogelijkheid om geen of minder beperkingen op te leggen aan projecten die op korte termijn een toename van stikstofuitstoot veroorzaken, maar die op de langere termijn bijdragen aan natuurherstel. Samen met de ministers van Defensie en Infrastructuur en Waterstaat gaat de minister verder na hoe en waar rekening gehouden kan worden met de positie van Defensie. De bedrijfsvoering van Defensie wordt namelijk gekenmerkt door fluctuaties en is afhankelijk van het dreigingsbeeld en (inter)nationale politieke afspraken.

Vereenvoudigen van toestemmingverlening

Recent hebben wij in een blog over het bestemmingsplan “Kustzone Petten 2020” beschreven dat ook plannen en projecten die leiden tot een toename van de stikstofdepositie in bepaalde gevallen en onder bepaalde voorwaarden zijn toegestaan. Zolang geen serieus werk is gemaakt van de reductie van stikstofemissie, blijft (generieke) vergunningverlening echter lastig.

De minister noemt het systeem van toestemmingverlening dan ook complex en wil alles op alles zetten om de uitvoering van de toestemmingverlening te vereenvoudigen. Met het oog daarop wordt ingezet op registratie van alle vrijkomende ruimte en vrijvallende ruimte in een register. Genoemd wordt het landelijke stikstofregistratiesysteem (SSRS), de specifieke provinciale doelenbanken en een landsdekkende microdepositiebank. De ingerichte stikstofbanken, door het Rijk en provincies, zijn er om extern salderen te kunnen faciliteren en te kunnen sturen op schaarse stikstofruimte. Begin 2023 zullen verder zgn. rijksdoelenbanken worden ingesteld. Het is op dit moment nog niet helder hoe deze stikstofbanken precies worden ingericht en hoe ze zich tot elkaar zullen verhouden. Voor alle banken is in ieder geval vooraf duidelijk waar de stikstofruimte voor gebruikt kan worden. Alleen additionele stikstofruimte, die niet nodig is voor behoud en herstel van de natuur, kan worden geregistreerd. Tot slot is onderzocht hoe nieuwe bronmaatregelen kunnen zorgen voor meer stikstofruimte.

De minister gaat een steviger regie voeren op het uitgeven van deze ruimte aan prioritaire projecten van nationaal belang. In het voorjaar van 2023 wordt de Kamer geïnformeerd over de prioriteiten waarvoor de Rijksdoelenbanken worden opgericht en ingezet.

Opvolging Porthos-uitspraak

In ons blog over de Porthos-uitspraak schetsen wij de situaties waarin ook nu, zonder de bouwvrijstelling, een bouwactiviteit mogelijk blijft. Niettemin brengt het vervallen van de bouwvrijstelling de nodige complicaties en vertraging met zich voor de bouwsector. Naar aanleiding van die uitspraak zet het kabinet dan ook allereerst in op standaardisatie. Er moet voor initiatiefnemers inzicht komen in de vraag of voor een bouwactiviteit wel of geen vergunningplicht geldt. Administratieve lasten en rekenlasten voor initiatiefnemers worden zo verminderd. Parallel onderzoekt het kabinet de mogelijkheden om voor bouwprojecten een ondergrens toe te passen (een “generieke voortoets“), waaronder een project niet vergunningplichtig is. Juridische houdbaarheid is hierbij leidend. Het kabinet streeft ernaar om in het eerste kwartaal van 2023 hierover duidelijkheid te kunnen geven.

Ook op de lange termijn streeft het kabinet ernaar om de toestemmingverlening te vereenvoudigen en meer ontwikkelperspectief te bieden voor economische en maatschappelijke activiteiten. Mogelijkheden voor een nieuw systeem van toestemmingverlening worden onderzocht. Het nieuwe stelsel moet toekomstbestendig en praktisch toepasbaar zijn én moet voldoen aan de eisen van de Vogel- en Habitatrichtlijn.

Verbeteren toezicht en handhaving

De minister laat een onafhankelijk onderzoek uitvoeren naar de wijze waarop bevoegde instanties invulling geven aan toezichts- en handhavingstaken op het gebied van natuurvergunningen en stikstof. Hiermee wil de minister inzicht krijgen in eventuele knelpunten en mogelijkheden om het stelsel te verbeteren.

Tijdlijn

Hieronder hebben wij de belangrijkste data van de door de minister gepresenteerde stikstofaanpak opgenomen:

Image

Afronding

In de brief wordt een stevige aanpak aangekondigd. De plannen van het kabinet hebben impact op verschillende sectoren en de gevolgen zullen dan ook breed merkbaar zijn. Deze stikstofaanpak is volgens het kabinet niet alleen noodzakelijk voor de natuur, maar ook met het oog op een aantrekkelijk en rechtszeker investeringsklimaat en noodzakelijke verduurzaming.

De aangekondigde aanpak vergt nog wel de nodige opvolging. Het jaar 2023 wordt daarin cruciaal.