Gemeenteraden moeten in meer gevallen een voorwaardelijke verplichting in de planregels opnemen

In haar tussenuitspraak van 9 juli 2025, ECLI:NL:RVS:2025:3076, over het bestemmingsplan ‘Parkhaven’ oordeelt de Afdeling dat de gemeenteraad van Rotterdam ten onrechte geen voorwaardelijke verplichting heeft opgenomen over de hoogwaardige groene inrichting van het plangebied. Met het oog op de rechtspraktijk heeft de Afdeling deze uitspraak aangegrepen te verduidelijken in welke situaties een voorwaardelijke verplichting in een bestemmingsplan is vereist. 

Wat is een voorwaardelijke verplichting?

Een bestemmingsplan kan gebruik en bebouwing toelaten, maar daar niet toe verplichten. Wel kan de toelaatbaarheid van bepaald gebruik of bebouwing afhankelijk worden gesteld van de uitvoering van een bepaalde ruimtelijke maatregel. Als die ruimtelijke maatregel uit een oogpunt van goede ruimtelijke ordening noodzakelijk is voor de toelaatbaarheid van bepaald gebruik of bebouwing, dan is de hoofdregel dat dat in de planregels wordt opgenomen. Zo kan het bijvoorbeeld voor de ruimtelijke aanvaardbaarheid van een bedrijventerrein naast een woonwijk noodzakelijk zijn dat het bedrijventerrein alleen mag worden gerealiseerd en in gebruik mag worden genomen als een geluidswal tussen het bedrijventerrein en de woonwijk wordt gerealiseerd en in stand wordt gehouden. 

Voorheen kon de gemeenteraad afzien van het opnemen van een voorwaardelijke verplichting in de planregels als hij het in zijn macht had een maatregel te realiseren en/of in stand te houden. Zie bijvoorbeeld ABRvS 6 augustus 2014, ECLI:NL:RVS:2014:2929, r.o. 15.1, ABRvS 23 maart 2016, ECLI:NL:RVS:2016:784, r.o. 29 en ABRvS 22 maart 2023, ECLI:NL:RVS:2023:1167, r.o. 8.1. 

Van de andere kant bezien – in gevallen dat de gemeenteraad het niet in zijn macht had een maatregel te realiseren en/of in stand te houden – was aanvankelijk het oordeel van de Afdeling dat ten onrechte geen voorwaardelijke verplichting was opgenomen, zie bijvoorbeeld ABRvS 3 februari 2021, ECLI:NL:RVS:2021:226, r.o. 9.3 en ABRvS 7 september 2016, ECLI:NL:RVS:2016:2423, r.o. 9.3.

Er werd al jaren kritiek geuit op de hiervoor besproken lijn in de jurisprudentie van de Afdeling, juist gelet op het ontbreken van voldoende rechtsbescherming voor derden. Derden zijn afhankelijk van de toezeggingen van gemeenten en hebben geen bestuursrechtelijk rechtsmiddel om maatregelen af te dwingen. De Afdeling heeft daarin al eerder aanleiding gezien een andere koers te moeten varen en nuanceerde haar rechtspraak al eens (zie bijvoorbeeld ABRvS 21 december 2022, ECLI:NL:RVS:2022:3910, r.o. 104.8 en ABRvS 11 oktober 2023, ECLI:NL:RVS:2023:3779, r.o. 9.11). In deze voorbeelden achtte de Afdeling het opnemen van een voorwaardelijke verplichting echter “van wezenlijk belang voor de aanvaardbaarheid van de gevolgen van het bestemmingsplan”. Hiermee was nog niet helemaal duidelijk of hiermee werd bedoeld dat deze maatregel noodzakelijk was vanuit het oogpunt van een goede ruimtelijke ordening. De Afdeling heeft dit met haar uitspraak van 9 juli 2025 wel duidelijk gemaakt. 

Feiten

De gemeenteraad van Rotterdam heeft in de procedure over het bestemmingsplan ‘Parkhaven’ benadrukt dat de gronden rondom de voorziene woongebouwen zouden moeten worden ingericht als een hoogwaardige groene openbare ruimte. Sterker nog, dit was voor de raad een noodzakelijk onderdeel van de ruimtelijke aanvaardbaarheid van het bestemmingsplan. Onder andere omdat  wordt voorzien in de ruimtelijke maatregelen die op basis van de Omgevingsverordening zijn vereist.

Volgens de Afdeling volgt deze noodzakelijke, hoogwaardige groene inrichting onvoldoende uit de planregels. Een verwijzing naar de bij de planregels gevoegde beleidsregel "Hoogwaardige stedenbouwkundige inrichting en beeldkwaliteit" volstaat niet omdat onvoldoende zou blijken hoe deze hoogwaardige groene inrichting precies wordt vormgegeven en bovendien is in de planregels niet geborgd hoe deze vervolgens in stand wordt gehouden. Volgens de Afdeling had een nadere uitwerking van de groene inrichting en een verplichting tot realisatie en instandhouding daarvan, door middel van een voorwaardelijke verplichting in de planregels moeten worden opgenomen. Ten behoeve van de rechtspraktijk wijdt de Afdeling een extra rechtsoverweging aan de situaties waarin het opnemen van een voorwaardelijke verplichting is vereist. Hiermee slaat  de Afdeling een nieuwe weg in.   

Kern uitspraak Afdeling

De rechtszekerheid vereist dat bij een maatregel die uit het oogpunt van een goede ruimtelijke ordening noodzakelijk wordt geacht voor de ruimtelijke aanvaardbaarheid van het plan, in de planregels wordt voorzien in een publiekrechtelijke borging van de realisatie en instandhouding van die maatregel, tenzij dit anderszins publiekrechtelijk is verzekerd. Een daarop toegespitste voorwaardelijke verplichting is hiervoor een geschikt middel. Het opnemen van een voorwaardelijke verplichting is alleen mogelijk in verband met een goede ruimtelijke ordening en dient dus vanuit ruimtelijk oogpunt relevant te zijn. Tot zover niets nieuws onder de zon.

De Afdeling somt drie situaties op waarin zij – in afwijking van haar eerdere jurisprudentie – niet langer een rechtvaardiging ziet dat de raad een uit een oogpunt van goede ruimtelijke ordening noodzakelijk geachte maatregel niet in de planregels hoeft te borgen:

1. Eigendom: als het bevoegd gezag stelt eigenaar, anderszins zakelijk gerechtigde of beheerder te zijn van de gronden waarop zo’n maatregel moet worden gerealiseerd en in stand gehouden, of
2. Toekomstig eigendom: als het bevoegd gezag de verwachting uitspreekt in de toekomst eigenaar, anderszins zakelijk gerechtigde of beheerder van die gronden te zullen worden en ook toezegt die maatregel te zullen realiseren en in stand te houden, of
3. Privaatrechtelijke afspraken: als het bevoegd gezag wijst op privaatrechtelijke afspraken die de realisatie en instandhouding van die maatregel moeten verzekeren.

De Afdeling overweegt dat deze aanscherping nodig is omdat de enkele (toekomstige) eigendoms- of beheersituatie in combinatie met een toezegging omtrent realisatie en instandhouding of een verwijzing naar daarover gemaakte privaatrechtelijke afspraken, onvoldoende afdwingbare waarborgen biedt voor derden die afhankelijk zijn van een publiekrechtelijke regeling die waarborgen biedt voor hun rechtspositie.

De Afdeling benadrukt tenslotte in deze rechtsoverweging dat een voorwaardelijke verplichting uitsluitend is vereist voor maatregelen die ‘uit het oogpunt van een goede ruimtelijke ordening noodzakelijk worden geacht’. Er zijn natuurlijk ook maatregelen die noodzakelijk zijn om aan de vereisten uit een andere wettelijke regeling te kunnen voldoen. De Afdeling noemt  de aanleg van een geluidwal om aan een wettelijke geluidgrenswaarde te voldoen of maatregelen die nodig zijn om aan de vereisten over de ruimtelijke kwaliteit uit een provinciale verordening, als voorbeelden. In deze situaties is een voorwaardelijke verplichting ook vereist, tenzij deze maatregelen anderszins publiekrechtelijk zijn verzekerd (zie bijvoorbeeld ABRvS 25 juli 2018, ECLI:NL:RVS:2018:2502, r.o. 16). Dit kan bijvoorbeeld het geval zijn als deze uitsluitend tot doel hebben om onverplicht tegemoet te komen aan derden en zijn daarmee niet noodzakelijk uit het oogpunt van een goede ruimtelijke ordening. Die vlieger ging dus in deze uitspraak van de Afdeling niet op. De raad heeft zelf benadrukt dat de hoogwaardige groene inrichting in dit geval noodzakelijk is uit het oogpunt van een goede ruimtelijke ordening. 

Wat is er veranderd?

Sinds 9 juli 2025 is dus nu duidelijk gemaakt in welke drie situaties een voorwaardelijke verplichting is vereist, als deze uit het oogpunt van een goede ruimtelijke ordening noodzakelijk wordt geacht voor de ruimtelijke aanvaardbaarheid van het plan. 

Omgevingswet

Ook onder de Omgevingswet kunnen voorwaardelijke verplichtingen in de planregels worden opgenomen, waardoor de besproken uitspraak relevant blijft. Des te meer nu onder de Omgevingswet ook gebodsbepalingen en dus onvoorwaardelijke verplichtingen kunnen worden opgenomen in de planregels, gelet op de accentverschuiving van toelatingsplanologie (oude recht) naar uitnodigingsplanologie (nieuw recht). 

Observaties

Deze nieuwe lijn van de Afdeling juichen wij toe, omdat die ten goede komt aan de rechtszekerheid van derden, terwijl er geen nadelen aan kleven. De overheid wordt hiermee op gelijke wijze behandeld als niet-overheden en dat is wat ons betreft in de sfeer van de goede ruimtelijke ordening (/ een evenwichtige toedeling van functies aan locaties) terecht.