« Ceci n’est pas un contrat » : hoe het Grondwettelijk Hof reglementaire bepalingen in beheerscontracten ontmaskert
In een arrest van 8 januari 2026 heeft het Grondwettelijk Hof zich uitgesproken over de contractuele of reglementaire aard van de clausules van een beheerscontract. Het Grondwettelijk Hof oordeelt dat een wettelijke bepaling die alle clausules van het beheerscontract als contractueel bestempelt, niet verenigbaar is met het recht op toegang tot de rechter. Bepalend voor het reglementair of contractueel karakter zijn de inhoud en de werkelijke draagwijdte van de clausule en niet de kwalificatie door de wetgever. Belanghebbenden moeten toegang hebben tot een rechtscollege dat met volle rechtsmacht in het kader van een objectief contentieux kan oordelen over bepalingen met een reglementair karakter en deze derhalve kan vernietigen.
Aanleiding voor het arrest
Naar aanleiding van een prejudiciële vraagstelling van de Raad van State boog het Grondwettelijk Hof zich over de vraag of artikel 14, § 4 van de wet van 19 april 2002 tot rationalisering van de werking en het beheer van de Nationale Loterij een schending inhoudt van de grondwettelijke beginselen van gelijkheid en non-discriminatie (artikelen 10 en 11 van de Grondwet), al dan niet samen gelezen met artikel 13 van de Grondwet (recht op toegang tot de rechter) en artikel 6 van het EVRM (recht op een eerlijk proces).
Artikel 14, § 4 van de wet op de Nationale Loterij luidt als volgt: “Het beheerscontract is geen akte of reglement bedoeld in artikel 14 van de wetten op de Raad van State, gecoördineerd op 12 januari 1973. Alle clausules in het beheerscontract worden geacht contractueel te zijn.”
Het Hof werd gevraagd of deze bepaling op discriminerende wijze afbreuk zou kunnen doen aan het recht op een daadwerkelijk rechtsmiddel.
Discussie over de aard van het beheerscontract
Het arrest van het Grondwettelijk Hof kadert binnen de discussie die al geruime tijd bestaat over de kwalificatie van het beheerscontract (en vergelijkbare instrumenten) als een contract (in de civielrechtelijke zin), dan wel als reglementaire akte. De baseline in de rechtsleer was dat de inhoud van het beheerscontract bepalend is voor de kwalificatie. Ook de rechtspraak had reeds de gelegenheid om tussen te komen. Reeds in 2000 oordeelde het Hof van Cassatie bijvoorbeeld dat de beheersovereenkomst tussen de Franse Gemeenschap en de RTBF geen “wet” is in de zin van artikel 608 Ger.W., zodat de schending van een bepaling uit de beheersovereenkomst niet kan worden aangevoerd als een middel om voor het Hof van Cassatie de vernietiging van een arrest van een lagere rechtbank te vorderen.
Aangezien een beheerscontract typisch kenmerken bevat van zowel contracten als van reglementaire akten, blijft er desondanks veel onduidelijkheid over welke kwalificatie moet primeren. De kwalificatie is nochtans relevant, om de bevoegde rechter, het toepasselijk recht, de rechtsgevolgen en de tegenstelbaarheid aan derden te bepalen.
De benaming wekt alleszins de indruk dat het beheerscontract van contractuele aard is. Sommige wetgeving bepaalt zelfs expliciet dat de clausules van het beheerscontract geacht worden contractueel te zijn. Voorbeelden zijn artikel 3, § 5 van de wet van 21 maart 1991 betreffende de hervorming van sommige economische overheidsbedrijven en het identiek geformuleerde artikel 14, § 4 van de wet op de Nationale Loterij, dat centraal staat in het becommentarieerd arrest.
Daartegenover staat wel dat het civielrechtelijk beginsel van de wilsautonomie in belangrijke mate wordt uitgesloten, aangezien een beheerscontract gesloten moet worden vermits de wet dit voorschrijft.
Verder is het ook zeker denkbaar dat het beheerscontract een gemengd – contractueel en reglementair – karakter kan hebben. Men zou op die manier inspiratie kunnen halen uit de kwalificatie die van oudsher aan een concessie van openbare dienst wordt gegeven. Dergelijke concessie wordt immers beschouwd als een “acte mixe”, die zowel reglementaire als contractuele bestanddelen bevat. Het reglementaire bestanddeel betreft alle bepalingen die tot gevolg of tot doel hebben de opdracht van de concessiehouder af te bakenen, de geconcedeerde dienst te organiseren en de rechtstoestand van de gebruikers te regelen. Daarbij kan worden gedacht aan de tarifering, de dienstverleningsvoorwaarden, het te bedienen territorium,… Tegen de bepalingen van de concessie met een reglementaire draagwijdte staan de bepalingen met een contractuele strekking. Het gaat meer bepaald om de clausules die de duurtijd van de concessie vastleggen, de financiële toestand van de concessionaris en die meer algemeen betrekking hebben op de verbintenissen tussen de overheid en de concessionaris.
Beheerscontracten in de rechtspraak van de Raad van State
Uit de rechtspraak van de Raad van State blijkt dat deze zich – ondanks de rechtspraak van het Hof van Cassatie –, bij gebrek aan een bijzondere afwijkende wetgevende bepaling, alvast bevoegd acht om zich uit te spreken over de inhoud van de reglementaire clausules uit een beheerscontract, op grond van artikel 14, § 1, van de gecoördineerde wetten op de Raad van State (in het kader van een beroep tot nietigverklaring). Enkele elementen die volgens de Raad wijzen op het reglementair karakter van clausules van een beheerscontract zijn de verordende waarde van verplichtingen of verbodsbepalingen in het beheerscontract en het gegeven dat het beheerscontract verplichtingen oplegt aan de publiekrechtelijke instelling, waarvan de niet-naleving bovendien niet kan worden gesanctioneerd door middel van contractuele procedures van gemeen recht.1
Wanneer een wetsbepaling echter expliciet voorschrijft dat het beheerscontract uitsluitend van contractuele aard is, heeft de Raad van State de wil van de wetgever tot nog toe gerespecteerd. Dit geldt bijvoorbeeld voor de wet van 21 maart 1991, die van toepassing is op onder andere bpost, Infrabel en NMBS. Artikel 3, § 5 van deze wet bepaalt dat alle clausules in het beheerscontract worden geacht contractueel te zijn. De Raad van State heeft tot heden geoordeeld dat deze bepaling verhindert dat hij zich uitspreekt over de clausules uit de beheerscontracten van de overheidsbedrijven die onderworpen zijn aan de wet van 21 maart 1991.2
De uitspraak van het Grondwettelijk Hof zal hier voor de toekomst verandering in brengen, want dit zal de Raad inderdaad verplichten om een eigen beoordeling te maken van de juridische kwalificatie.
Beslissing van het Grondwettelijk Hof
Volgens het Hof belet artikel 14, § 4 van de wet op de Nationale Loterij inderdaad dat de Raad van State uitspraak doet over een beroep tot nietigverklaring, gericht tegen het beheerscontract of het KB waarbij het beheerscontract wordt goedgekeurd – ongeacht de inhoudelijke draagwijdte van de clausules van het beheerscontract. Doordat deze wetsbepaling veronderstelt dat elke bepaling van het beheerscontract contractueel van aard is, zullen het beheerscontract en het KB waarbij het beheerscontract wordt goedgekeurd volledig worden onttrokken van de rechtsmacht van de Raad van State.
Het Hof wijst erop dat een beheerscontract echter wezenlijke verschillen vertoont met een puur contractuele privaatrechtelijke overeenkomst. Een beheerscontract regelt immers de voorwaarden waaronder een publiekrechtelijke rechtspersoon zijn wettelijke opdrachten van openbare dienst vervult. Sommige clausules van een beheerscontract zijn volgens het Hof in de realiteit wel degelijk reglementair van aard en kunnen een persoonlijk en rechtstreeks nadeel berokkenen aan derden bij het beheerscontract.
De wetsbepaling die het beheerscontract volledig als contractueel aanmerkt, beoogt medezeggenschap en zekerheid inzake de voorwaarden waaronder de Nationale Loterij haar opdrachten uitoefent, te waarborgen. Het Grondwettelijk Hof is echter van oordeel dat deze doelstelling van de wetgever er niet tegen opweegt dat belanghebbenden toegang worden ontzegd tot een rechtscollege met volle rechtsmacht, dat in het kader van het objectief contentieux kan oordelen over bepalingen met reglementair karakter en die daarvan de vernietiging erga omnes kan uitspreken. Een gemeenrechtelijke procedure bij de burgerlijke rechter biedt volgens het Hof geen vergelijkbare waarborgen inzake rechtsbescherming. Er bestaat geen redelijke verantwoording om de toegang tot de rechter dusdanig te beperken. Het Hof besloot dat artikel 14, § 4 van de wet op de Nationale Loterij een schending uitmaakt van artikelen 10, 11 en 13 van de Grondwet, in samenhang gelezen met artikel 6 EVRM.
Conclusie
Met dit arrest heeft het Grondwettelijk Hof verduidelijkt dat de reglementaire dan wel de contractuele aard van een clausule in een beheerscontract afhangt van de inhoud en draagwijdte van die clausule en dat een rechter – in het bijzonder de Raad van State – zich een eigen oordeel over deze kwalificatie moet kunnen vormen. Zelfs indien de wetgever bepaalt dat het beheerscontract louter contractuele clausules bevat, zal de Raad van State nog steeds bevoegd zijn om na te gaan of een clausule toch van reglementaire aard is, in welk geval hij bevoegd is om uitspraak te doen over de kwalificatie van deze clausule. Hier anders over oordelen, zou volgens het Grondwettelijk Hof in strijd zijn met het recht op de toegang tot de rechter. Aan de Raad van State zal het nu toekomen om concreet te oordelen of in het beheerscontract van de Nationale Loterij reglementaire bepalingen opgenomen zijn.
De weerslag van de uitspraak van het Grondwettelijk Hof is allicht ook niet beperkt tot de Nationale Loterij. Er blijkt op het eerste gezicht niet direct waarom eenzelfde conclusie niet zou gelden voor alle federale en deelstatelijke overheidsbedrijven die een beheerscontract afsluiten met hun toezichthoudende overheid. Zekerheidshalve wordt wel best steeds per beheerscontract bekeken worden welke bepalingen reglementair en welke contractueel van aard kunnen zijn.
