Afdeling geeft praktijk meer duidelijkheid met uitleg art. 5.2 lid 3 Woo

Om inzicht te krijgen in de totstandkoming van bestuurlijke keuzes en besluitvorming kunnen burgers en bedrijven een verzoek om informatie indienen bij een bestuursorgaan op grond van de Wet open overheid (Woo). Een van de weigeringsgronden op basis waarvan een bestuursorgaan bij het besluit op een dergelijk verzoek openbaarmaking van informatie kan weigeren, is als het gaat om "persoonlijke beleidsopvattingen, bedoeld voor intern beraad" (art. 5.2 Woo). Een strengere toets geldt voor "documenten die zijn opgesteld ten behoeve van formele bestuurlijke besluitvorming", "tenzij het kunnen voeren van intern beraad onevenredig wordt geschaad" (art. 5.2 lid 3 Woo). Dit derde lid is bij inwerkingtreding van de Woo per 1 mei 2022 toegevoegd ten opzichte van voorganger de Wet openbaarheid van bestuur (Wob) na publicatie van het rapport van de Parlementaire ondervragingscommissie Kinderopvangtoeslag. 
Vanwege het grote belang voor de praktijk om meer duiding te geven aan de begrippen "formele bestuurlijke besluitvorming" en "onevenredige schade aan intern beraad", heeft de Afdeling eerder dit jaar staatsraad advocaat-generaal Wattel om een conclusie verzocht. De conclusie is uitgebracht op 9 juli 2025. Vervolgens deed de Afdeling op 8 oktober 2025 uitspraak, waarin de conclusie deels is gevolgd. De zaak in kwestie betrof openbaarmaking van een memo met persoonlijke beleidsopvattingen over de procespositie van de gemeente in een bestemmingsplanprocedure.

1.    Wat staat er in art.5.2 Woo?

De Woo stelt openbaarheid van overheidsinformatie voorop en hanteert de hoofdregel "openbaar, tenzij". Deze "tenzij" is vervat in de uitzonderingsgronden van art. 5.1 en 5.2 Woo. Met toepassing van deze uitzonderingsgronden kan openbaarmaking van informatie worden geweigerd. Art. 5.2 Woo bevat echter weer uitzonderingen op de uitzondering, zodat onderaan de streep openbaarheid weer voorop staat.

1.1    Art. 5.2 lid 1 Woo

Lid 1 bevat twee belangrijke elementen: "persoonlijke beleidsopvattingen" in documenten ten behoeve van "intern beraad" worden niet openbaar gemaakt. 
 

1. Persoonlijke beleidsopvattingen
   Bijvoorbeeld ambtelijke adviezen, visies en standpunten. Art. 5.2 lid 1 Woo noemt specifiek wat in ieder geval geen persoonlijke beleidsopvattingen zijn (o.a. feiten, prognoses of andere onderdelen met een overwegend objectief karakter).
2. Intern beraad
   Bijvoorbeeld correspondentie, agenda’s, notulen en samenvattingen van interne besprekingen. "Intern" kan ook meerdere bestuursorganen onderling betreffen. Het moet uitdrukkelijk blijken dat documenten zijn bedoeld voor intern beraad of men moet de bedoeling redelijkerwijs kunnen vermoeden.

Het doel van art. 5.2 lid 1 Woo is om deelnemers aan intern beraad die persoonlijke beleidsopvattingen uiten, te beschermen zodat zij vrij van gedachten kunnen wisselen zonder dat hun persoonlijke beleidsopvattingen openbaar worden. Die bescherming is echter niet onbeperkt. De bescherming betreft persoonlijke beleidsopvattingen "voor zover zij tot personen herleidbaar zijn".

1.2    Art. 5.2 lid 2 Woo

Vervolgens bepaalt art. 5.2 lid 2 Woo dat informatie over persoonlijke beleidsopvattingen wel openbaar kan worden gemaakt "met het oog op een goede en democratische bestuursvoering" in niet tot personen herleidbare vorm (anoniem bijvoorbeeld). Waar Wattel in zijn conclusie (punt 10.8 en 10.24) de nadruk legt op lid 1 als absolute uitzonderingsgrond, zien wij net als Van der Loop (AB 2025/237) juist een verplichting om in beginsel lid 2 toe te passen. Anders dan de volgorde en formulering van lid 1 en lid 2 doen vermoeden maar wel weer in lijn met het doel van de Woo (openbaar, tenzij), volgt namelijk uit de wetsgeschiedenis dat de kern van art. 5.2 Woo is dat persoonlijke beleidsopvattingen juist wel (geanonimiseerd) openbaar worden gemaakt wanneer het belang van een goede democratische bestuursvoering daartoe aanleiding geeft. Het bestuursorgaan dat hierover beslist, heeft daarbij beslisruimte en zal een afweging van belangen moeten maken. Wanneer het bestuursorgaan beslist om geen geanonimiseerde persoonlijke beleidsopvattingen openbaar te maken en lid 2 dus niet toepast, moet het bestuursorgaan dat per geval motiveren (ABRvS 24 februari 2021, ECLI:NL:RVS:2021:399). Overigens volgt uit art. 5.2 lid 2 Woo ook dat het bestuursorgaan bij de ambtenaren die de persoonlijke beleidsopvattingen hebben geuit, moet nagaan of zij akkoord gaan met openbaarmaking in wél tot personen herleidbare vorm. 

1.3    Art. 5.2 lid 3 Woo

Lid 3 verplicht de openbaarmaking van persoonlijke beleidsopvattingen in documenten ten behoeve van "formele bestuurlijke besluitvorming" door een minister, een commissaris van de Koning, Gedeputeerde Staten, een gedeputeerde, het college van burgemeester en wethouders, een burgemeester, een wethouder, het dagelijks bestuur van een waterschap of een lid van dat bestuur in niet tot personen herleidbare vorm. Deze openbaarmakingsverplichting geldt niet als "het kunnen voeren van intern beraad onevenredig wordt geschaad". Lid 3 is later in het Woo-wetgevingstraject aan art. 5.2 Woo toegevoegd, namelijk na de publicatie van het rapport van de Parlementaire ondervragingscommissie Kinderopvangtoeslag. Uit de wetsgeschiedenis blijkt dat de toevoeging is bedoeld om transparantie van bestuursorganen over de verschillende inhoudelijke overwegingen die een rol hebben gespeeld in de bestuurlijke besluitvorming te vergroten. Zoals ook Drahmann (Gst. 2025/101) opmerkt, vindt bij de toepassing van lid 3 geen belangenafweging plaats, maar toetst het bestuursorgaan feitelijk of openbaarmaking wel of niet leidt tot onevenredige schade aan het voeren van intern beraad. Dat is dus anders dan bij toepassing van lid 2, dat wel een afweging van het bestuursorgaan vraagt.
Het vierde lid van art. 5.2 Woo dat ziet op milieu-informatie laten wij in dit blog buiten beschouwing.

1.4    Stappenplan 5.2 lid 1 en 3 Woo

Wattel vat in zijn conclusie toepassing van art. 5.2 lid 1 en lid 3 Woo samen in een aantal stappen (punt 1.9). Wij hebben deze stappen gevisualiseerd in onderstaand schema:

Image

Wattel staat in zijn conclusie niet uitgebreid stil bij art. 5.2 lid 2 Woo. Voor een volledig beeld van toepassing van art. 5.2 Woo zou lid 2 zo menen wij (met Van der Loop) wel een plaats moeten hebben in het stappenplan.

2.    Formele bestuurlijke besluitvorming

2.1    Wetgever had ruime uitleg voor ogen 

Art. 5.2 lid 3 Woo is dus van toepassing op documenten die zijn opgesteld ten behoeve van "formele bestuurlijke besluitvorming" (fbb-documenten). Zowel Wattel als de Afdeling constateren dat de wettekst en de wetsgeschiedenis onvoldoende invulling geven aan het begrip "formele bestuurlijke besluitvorming". Wel is duidelijk dat toepassing van lid 3 ruim moet worden uitgelegd. Blijkens de wetsgeschiedenis heeft het begrip "formele bestuurlijke besluitvorming betrekking op alle besluiten die de in art. 5.2 lid 3 Woo (limitatief) opgesomde bestuursorganen nemen die verband houden met hun publieke taak, zowel in de beleidsvoorbereiding, beleidsbepaling, beleidsuitvoering als de evaluatie van beleid. Formele bestuurlijke besluitvorming door deze bestuursorganen en ambtsdragers onderscheidt zich van "politieke bestuurlijke besluitvorming" omdat dit laatste wordt gedaan door democratisch gelegitimeerde bestuursorganen of ambtsdragers zoals de Staten-Generaal of gemeenteraadsleden, waarop lid 3 dus niet van toepassing is. Daarmee kan je zeggen dat formele bestuurlijke besluitvorming toekomt aan de uitvoerende macht en de politieke bestuurlijke besluitvorming aan de volksvertegenwoordiging (bijlage bij Kst. I 2021/22, 33328, nr. AB, p. 101-102 en Kst. I 2020/21, 33328, nr. S, p. 3-4).

De Afdeling oordeelt dat per geval moet worden beoordeeld of er sprake is van een fbb-document. Daarbij is niet van belang of er een "besluit" in de zin van art. 1:3 Algemene wet bestuursrecht ligt. De Afdeling overweegt dat een "formeel besluit" niet nodig is om te spreken van "formele bestuurlijke besluitvorming". Uit de wetsgeschiedenis blijkt namelijk niet dat de wetgever eisen heeft willen stellen aan de vorm van een besluit waarop fbb-documenten betrekking hebben.

2.2    Documenten die niet "rijp" zijn, zijn geen fbb-documenten 

Volgens de Afdeling kan de lijst documenten die Wattel in zijn conclusie hanteert goed dienen als houvast voor wat er in ieder geval niet onder fbb-documenten valt. Dit zijn documenten die: 

• niet of nog niet zijn bedoeld om aan de ambtsdrager of het bestuursorgaan voor te leggen om als basis of hulp te dienen bij het nemen van een beslissing;
• die nog niet "rijp" zijn; of
• die nog rondgaan in de fase waarin er nog geen besluit is genomen en waarin er de ruimte moet zijn om gedachten en concepten uit te wisselen.

Wattel noemt in zijn conclusie ter illustratie e-mails met gedachtenexperimenten of concepten. Die zouden volgens Wattel "informele" besluitvorming betreffen (punt 10.6). Een belangrijke nuance is daarbij volgens ons wel dat het openbaar maken van persoonlijke beleidsopvattingen in concepten juist in het belang van een goede en democratische bestuursvoering in de zin van art. 5.2 lid 2 Woo kan zijn, zeker wanneer de besluitvorming is afgerond. Uit conceptteksten valt namelijk af te leiden welke beleidsalternatieven hebben voorgelegen, welke opties en overwegingen zijn gedeeld en hoe het definitieve besluit tot stand is gekomen.

2.3    Fbb-document hoeft niet daadwerkelijk aan ambtsdrager/bestuursorgaan te zijn voorgelegd

Zoals Wattel in zijn conclusie opmerkt, volgde (tot nu toe) uit rechtspraak dat documenten die niet zijn voorgelegd aan een in art. 5.2 lid 3 Woo genoemd bestuursorgaan of ambtsdrager, niet onder lid 3 vallen omdat zij kennelijk het besluit niet mede hebben gevormd. De Afdeling overweegt opmerkelijk genoeg dat het wel van belang kan zijn of het document daadwerkelijk aan de ambtsdrager of het bestuursorgaan is voorgelegd, maar dat dit niet doorslaggevend is (r.o. 7). Een nuance dus van de eerdere rechtspraak.

2.4    Oordeel Afdeling 

De Afdeling beoordeelt vervolgens of in dit geval sprake is van een document dat ten behoeve van formele bestuurlijke besluitvorming is opgesteld:

•  In de memo wordt geadviseerd over handelingen die tot de taakuitoefening van de wethouder behoren;
• De memo is bedoeld om de wethouder in staat te stellen een beslissing te nemen;
• De wethouder heeft op grond van het advies en in lijn daarmee ook daadwerkelijk een beslissing genomen;
• De memo valt niet onder de beschrijving van niet ten behoeve van de formele bestuurlijk besluitvorming opgestelde documenten want de memo was rijp om ten behoeve van besluitvorming aan de wethouder te worden voorgelegd;

Kortom: de memo is naar oordeel van de Afdeling ten behoeve van formele bestuurlijke besluitvorming opgesteld. Dit kunnen wij gelet op de bovenstaande overwegingen volgen. 

3.    Kunnen voeren van het intern beraad onevenredig geschaad 

Als eenmaal is vastgesteld dat sprake is van fbb-documenten, dan dienen ook persoonlijke beleidsopvattingen (in niet herleidbare vorm) openbaar te worden gemaakt, tenzij daarmee "het kunnen voeren van intern beraad onevenredig wordt geschaad". De Afdeling stelt dat het aan het bestuursorgaan is om aannemelijk te maken dat openbaarmaking daadwerkelijk intern beraad onevenredig schaadt. Als voorbeeld wordt in de wetsgeschiedenis de situatie genoemd waarin een ambtenaar persoonlijk kan worden beschadigd door openbaarmaking. Belangrijk is daarbij wat ons betreft wel om te beoordelen of de wijze van openbaarmaking nog verschil kan maken. In plaats van exacte bewoordingen die mogelijk toch tot personen herleidbaar zijn, zou bijvoorbeeld een samenvatting van de inhoud kunnen worden gegeven. Een praktijk die de toets van de Afdeling al heeft doorstaan (ABRvS 24 februari 2021, ECLI:NL:RVS:2021:399, r.o. 8.6).

3.1    Mening van betrokken ambtenaren 

Onevenredige schade aan intern beraad kan het bestuursorgaan volgens de Afdeling onder andere onderbouwen door te verwijzen naar de mening van betrokken ambtenaren over eventuele ondervonden hinder. Beslissend is die mening volgens de Afdeling en Wattel echter niet. Het bestuursorgaan moet meer in het algemeen zorgen voor een goede besluitvorming en voldoende beleidsintimiteit. Wel kunnen wij net als Drahmann volgen dat als de betrokken ambtenaar geen bezwaar heeft tegen de (geanonimiseerde) openbaarmaking van zijn beleidsopvatting, dat een indicatie is dat openbaarmaking geen onevenredige schade zal toebrengen aan de beleidsintimiteit.

3.2    Verhouding met art. 5.1 lid 2 onder i Woo

Voor beantwoording van de vraag of sprake is van onevenredige schade aan het voeren van intern beraad, verschillen Wattel en de Afdeling in lijn over de verhouding tussen art. 5.2 Woo en de uitzonderingsgronden van art. 5.1 Woo. Wattel stelt dat het belang van het kunnen voeren van intern beraad kan worden ingevuld met alle belangen die worden gediend met de uitzonderingsgronden van art. 5.1 Woo. De Afdeling volgt die lijn niet. Als er geen sprake is van onevenredige schade aan intern beraad in de zin van lid 3, maar andere belangen alsnog nopen tot weigering van openbaarmaking, ligt het volgens de Afdeling op de weg van het bestuursorgaan om die andere uitzonderingsgronden daadwerkelijk in te roepen. In het geval van informatie over de procespositie van een bestuursorgaan of publiekrechtelijk lichaam, zoals in de voorliggende zaak, kan het bestuursorgaan de weigeringsgrond van art. 5.1 lid 2 aanhef en onder i Woo afzonderlijk inroepen, aldus de Afdeling.
Wij zien de lijn van de Afdeling bevestigd in de wetsgeschiedenis waaruit volgt dat wanneer informatie op grond van art. 5.2 lid 3 Woo openbaar zou moeten worden gemaakt, de weigeringsgronden uit art. 5.1 Woo alsnog van toepassing kunnen zijn (Bijlage bij Kst. I 2021/22, 33328, nr. AB, p. 102 en Kst. I 2021/22, 33328, nr. Q). Uiteraard mits goed gemotiveerd. 

3.3    Bewijslast

Ten slotte enkele overwegingen over de bewijslast. Wattel stelt in zijn conclusie dat het op basis van de "grondregel" "wie stelt, bewijst" aan de Woo-verzoeker is om aannemelijk te maken dat sprake is van fbb-documenten (punt 10.9). De Afdeling gaat op dit punt helaas niet in. Voorts stellen zowel Wattel als de Afdeling dat het aan het bestuursorgaan is om aannemelijk te maken dat openbaarmaking onevenredige schade toebrengt aan intern beraad.
De bewijslastverdeling ten aanzien van onevenredige schade aan intern beraad kunnen wij volgen. De bewijslastverdeling van Wattel met betrekking tot fbb-documenten op grond van "wie stelt, bewijst", vinden wij vrij stellig. Drahmann noemt bijvoorbeeld dat in het bestuursprocesrecht de vrije bewijsleer ook tot een andere bewijslastverdeling kan leiden en onder meer art. 3:2 Algemene wet bestuursrecht juist van het bestuursorgaan vergt dat het de nodige kennis vergaart over de relevante feiten. Daar komt naar onze mening bij dat het voor een Woo-verzoeker lastig kan zijn om aan zijn bewijslast te voldoen, aangezien de verzoeker juist niet weet welke documenten er zijn en wat erin staat. Deze kennis doet de Woo-verzoeker namelijk pas na openbaarmaking op. Een nuance op de bewijslastverdeling van Wattel zou daarom wat ons betreft op zijn plaats zijn. 

3.4    Oordeel Afdeling

De Afdeling overweegt wat ons betreft terecht dat het college niet concreet heeft gemaakt hoe openbaarmaking van de persoonlijke beleidsopvattingen zou leiden tot schade aan intern beraad. Het memo in kwestie dient daarom openbaar te worden gemaakt in niet tot personen herleidbare vorm. 

4.    Betekenis voor de praktijk

De ruime uitleg van de Afdeling van het begrip van formele bestuurlijke besluitvorming en de beperkte uitleg van onevenredige schade aan het voeren van intern beraad, zou ertoe kunnen leiden dat fbb-documenten vaker openbaar gemaakt moeten worden. Met de uitspraak van de Afdeling in gedachten, komen wij op de volgende tips voor de Woo-verzoeker en voor het bestuursorgaan dat op het Woo-verzoek beslist.

Woo-verzoeker:

• Wees scherp op de motivering van het bestuursorgaan, in het bijzonder in het geval dat art. 5.2 lid 2 Woo niet is toegepast. Ga na of navraag is gedaan bij de betrokken ambtenaren of zij akkoord gaan met openbaarmaking in tot personen herleidbare vorm;
• Ga na of in het besluit op het Woo-verzoek is toegelicht of er sprake is van fbb-documenten, wie zou moeten besluiten over de inhoud van het document (een bestuursorgaan/ambtsdrager genoemd in art. 5.2 lid 3 Woo of niet) en in welke fase de besluitvorming zich op dat moment bevindt (zijn de documenten nog niet "rijp" en dragen die juist bij aan het reconstrueren van de besluitvorming of niet).
   

Bestuursorgaan: 

• Wees alert op de ruime uitleg van het begrip formele bestuurlijke besluitvorming en de beperkte uitleg van onevenredige schade aan intern beraad. De lijn van de Afdeling kan ertoe leiden dat meer documenten onder de reikwijdte van art. 5.2 lid 3 Woo vallen en dus meer openbaar moet worden gemaakt;
• Motiveer concreet waarom openbaarmaking zou leiden tot onevenredige schade aan intern beraad (wij zien in de praktijk regelmatig algemene motiveringen);
• Vraag altijd de betrokken ambtenaren om toestemming voor openbaarmaking (in de praktijk zien wij dat dat vaak niet wordt gedaan).

Deze tips kunnen behulpzaam zijn om (bezwaar)procedures te voorkomen.