Short Reads

Afdeling stelt grens aan opleggen duurzaamheidseisen via zorgplicht of milieuvergunning op te leggen aan bedrijven

Afdeling stelt grens aan opleggen duurzaamheidseisen via zorgplicht o

Afdeling stelt grens aan opleggen duurzaamheidseisen via zorgplicht of milieuvergunning op te leggen aan bedrijven

13.06.2019

De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State ("Afdeling") heeft op 17 april 2019 een belangrijke uitspraak gewezen voor de milieupraktijk. De Afdeling overweegt dat geen vergunningvoorschriften kunnen worden opgelegd tot het maken van een besparingsplan voor een geheel vervoerstraject van en naar de inrichting.

Deze milieugevolgen kunnen niet worden toegerekend aan een inrichting. Niet op basis van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht ("Wabo"), en daarmee ook niet op basis van de algemene zorgplicht ingevolge de Wet milieubeheer ("Wm"). Hiermee stelt de Afdeling een grens aan de ruime invulling van de zorgplicht die bestuursorganen hanteren als algemene grondslag om duurzaamheidseisen op te leggen aan bedrijven. In dit blogbericht bespreken wij wat dit betekent voor de praktijk en kijken wij vooruit naar de Omgevingswet.

Een geheel vervoerstraject kan niet worden gereguleerd via vergunningvoorschriften op basis van de Wabo

Het is vaste jurisprudentie van de Afdeling dat de gevolgen voor het milieu van verkeer van en naar de inrichting niet aan de inrichting worden toegerekend, indien dit verkeer kan worden geacht te zijn opgenomen in het heersende verkeersbeeld. Op basis hiervan kan verkeer uitsluitend worden toegerekend aan de inrichting indien het verkeer zich door zijn snelheid en rij- en stopgedrag zich onderscheidt van het overige verkeer dat zich op de betrokken weg kan bevinden. De Afdeling merkt zelfstandig op dat dit niet alleen geldt voor geluidhinder, maar ook voor trilling- en stofhinder.

Voorgaande houdt, aldus de Afdeling, in dat alleen verkeer van en naar de inrichting over slechts een relatief beperkte afstand aan het in werking zijn van een inrichting kan worden toegerekend en daarmee gevolgen voor het milieu kan hebben. Het is daarom niet mogelijk om met een omgevingsvergunning op grond van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder e, van de Wabo te worden verplicht tot het onderzoeken of treffen van maatregelen ter beperking van emissies van het verkeer van en naar de inrichting over het gehele vervoerstraject.

Reikwijdte algemene zorgplicht voor het milieu strekt niet verder dan wat had gepast binnen vergunningvoorschriften

Onder de noemer "overigens…" gaat de Afdeling vervolgens eigenstandig in op de Handreiking Vervoersmanagement, uit welke koker de ter discussie voorliggende vergunningvoorschriften afkomstig zijn. Het betreft een Handreiking die is opgesteld en gepubliceerd door InfoMil (onderdeel van Rijkswaterstaat, de uitvoeringsorganisatie van het ministerie van Infrastructuur en Waterstaat) en waarnaar door verschillende omgevingsdiensten wordt verwezen bij het opleggen van dergelijke vervoersvoorschriften.

In de betreffende Handreiking wordt verwezen naar de algemene zorgplichtbepaling van artikel 1.1a van de Wm. De Handreiking stelt dat indien geen voorschriften aan een omgevingsvergunning zijn verbonden, een toezichthouder voor handhaving terugvalt op deze zorgplicht. De Afdeling is het hiermee niet eens. Zij verwijst naar haar vaste jurisprudentie en overweegt dat voor een inrichting de geldende omgevingsvergunning bepalend is voor de reikwijdte van de zorgplicht. Indien een bevoegd gezag strengere eisen dan de vergunning wil opleggen in verband met de bescherming van het milieu, dan dient zij die in voorschriften aan de vergunning te verbinden. Indien de gewenste voorschriften niet aan de vergunning kunnen worden verbonden, omdat de Wabo en Wm geen grondslag bieden voor het stellen van vergunningvoorschriften die betrekking hebben op niet aan de inrichting toerekenbare milieugevolgen (zoals in dit geval met betrekking tot het gehele vervoerstraject) dan kan ook niet worden gehandhaafd op basis van de zorgplicht. Op basis hiervan kan ook de conclusie worden getrokken dat handhaving wegens overtreding van (alleen) de zorgplicht niet mogelijk is, maar enkel nog via vergunningvoorschriften.

De Afdeling voegt hier bovendien nog aan toe dat haar vaste jurisprudentie ter zake ook geldt voor niet-vergunningplichtige inrichtingen. Voor deze inrichtingen wordt op basis van het Activiteitenbesluit een soortgelijke definitie gehanteerd voor het voorkomen of beperken van het ontstaan van nadelige gevolgen voor het milieu met betrekking tot verkeer van en naar de niet-vergunningplichtige inrichting (artikel 2.1, lid 1, jo. lid 1, aanhef en onder k, van het Activiteitenbesluit).

Relevantie voor de praktijk

Deze uitspraak kan ruimer worden opgevat dan voorliggende verplichting met betrekking tot vervoersmanagement. In de praktijk zien wij dat omgevingsdiensten bij het opleggen van vergunningvoorschriften en handhaving ten aanzien van verschillende milieuaspecten en duurzaamheidseisen zich regelmatig baseren op gepubliceerde handreikingen of websites (zonder wettelijke status) die veelal als grondslag de algemene zorgplicht op basis van de Wm of het Activiteitenbesluit hanteren. Dat dergelijke duurzaamheidseisen aan bedrijven worden gesteld is vanuit maatschappelijk oogpunt een positieve ontwikkeling. Echter, thans resulteert het in algemene en ruime vergunningvoorschriften of handhavingsverzoeken, gebaseerd op een algemene, onduidelijke zorgplicht, die voor bedrijven lastig zijn te overzien en na te leven.

Deze uitspraak van de Afdeling laat zien dat deze gang van zaken niet zonder meer is toegestaan. Een bepaalde verplichting opleggen, of handhaven, onder de noemer van "milieubescherming" is enkel mogelijk als dergelijke vereisten ook via de omgevingsvergunning of het Activiteitenbesluit opgelegd hadden kunnen worden aan de inrichting. Mocht de overheid strengere eisen willen opleggen aan inrichtingen, dan dient zij dit te reguleren via wet- en regelgeving en niet via algemene, open normen.

Vooruitblik: de zorgplicht onder de Omgevingswet

Ten slotte merken wij op dat de zorgplicht onder de Omgevingswet straks anders wordt vormgegeven. De Omgevingswet (en onderliggende regelgeving) kent niet alleen een algemene zorgplicht, maar ook een specifieke zorgplicht. De algemene zorgplicht geldt niet als er een specifieke zorgplicht of gedetailleerde specifieke regels gelden. Dat is een verschil met de specifieke zorgplicht. Die blijft van toepassing, ook als er gedetailleerde specifieke regels gelden zoals algemene regels of vergunningvoorschriften. Parallel aan de vergunningvoorschriften blijft nadrukkelijk een specifieke zorgplicht gelden.

Wij merken op dat in het Besluit activiteiten leefomgeving ("Bal") onder artikel 2.2, eerste lid, onder c, een limitatieve opsomming staat opgenomen met wat wordt verstaan onder "beschermen van het milieu". Hier wordt (onder 5) genoemd: "het voorkomen of beperken van geluidhinder, trillinghinder, lichthinder en geurhinder". In de nota van toelichting (p. 569) staat vervolgens expliciet opgenomen dat onder de limitatieve opsomming in artikel 2.2 niet de milieugevolgen vallen van het vervoer van werknemers, bezoekers of goederen van en naar de activiteit. Deze gevolgen zouden er alleen onder kunnen vallen, als een bepaalde vervoersactiviteit expliciet als milieubelastende activiteit wordt aangewezen, vergelijkbaar met bijvoorbeeld de aanwijzing van transport van gevaarlijke stoffen door buisleidingen als zelfstandige milieubelastende activiteit. Ook onder de Omgevingswet valt het gehele vervoerstraject naar een activiteit dan ook niet onder de nieuwe zorgplicht. Ook worden voor het vervoerstraject geen algemene rijksregels gesteld in het  Bal. Ten aanzien van de vergunningvoorschriften geeft het Besluit kwaliteit leefomgeving ("Bkl") regels. Hoewel hier niet uitdrukkelijk bij de opsomming in artikel 2.2 Bal wordt aangesloten, zien wij ook geen aanknopingspunten dat onder het Bkl aan een omgevingsvergunning voor een milieubelastende activiteit voorschriften kunnen worden verbonden die zien op het gehele vervoerstraject. Wij zullen hier in volgende publicaties nader op ingaan. De uitspraak van de Afdeling blijft naar ons oordeel dan ook onverminderd van belang voor de aankomende jaren.

Team

Related news

13.01.2022
Overbruggingsregeling windturbinenormen na uitspraak windpark Delfzijl Zuid Uitbreiding

Short Reads - In een Kamerbrief van 17 december 2021 bespreekt de toenmalige staatssecretaris van I&W het 'Actieprogramma Verankering milieubescherming na Nevele'. Dat programma, waarbij ministeries en decentrale overheden betrokken zijn, moet bevoegde gezagen ondersteunen bij hun besluitvorming over windturbines en voorziet onder meer in een overbruggingsregeling voor vergunde en bestaande windparken. De belangrijkste punten uit die Kamerbrief en enkele andere relevante gevolgen die de uitspraak Delfzijl Zuid Uitbreiding tot nu toe heeft gehad, bespreken wij in dit blog.

Read more

07.01.2022
FAQ: Gevolgen van het Didam-arrest voor de verkoop van onroerende zaken door overheden

Short Reads - In het 'Didam'-arrest van 26 november 2021 (ECLI:NL:HR:2021:1778) heeft de Hoge Raad geoordeeld dat overheden bij de verkoop van grond gelegenheid moeten bieden aan (potentiële) gegadigden om mee te dingen. Dat betekent dat overheden niet zonder meer vrij zijn om grond te verkopen aan een partij naar keuze. Overheden moeten gelijke kansen bieden bij uitgifte van grond. In dit blogbericht bespreken wij in FAQ-vorm het arrest en gaan wij in op de praktische betekenis van dit arrest voor de praktijk.

Read more

11.01.2022
Webinar "Trends en ontwikkelingen in het bestuurs- en omgevingsrecht"

Seminar - Tijdens een webinar op donderdag 20 januari, 15.00 – 17.00 uur, gaan de bestuursrechtadvocaten van Stibbe in op relevante trends en ontwikkelingen in het Bestuurs- en omgevingsrecht. Er wordt teruggekeken op de belangrijkste ontwikkelingen van afgelopen jaar en u wordt geïnformeerd over wat u in 2022 kunt verwachten.

Read more

06.01.2022
Evenredige vertegenwoordiging van generaties

Short Reads - Wie aan het einde van het jaar de verkiezing van de muziek Top 2000 een beetje volgt, weet waar de schoen wringt als het gaat om evenredige vertegenwoordiging van de diverse generaties in onze maatschappij. In de bovenste regionen van deze Top 2000 zijn bands uit de jaren zestig, zeventig en tachtig van de vorige eeuw steevast oververtegenwoordigd. Wel veel rock, maar weinig rap. 

Read more

07.01.2022
FAQ: Consequences of the Didam judgment for the sale of land by governments

Short Reads - In the Didam judgment of 26 November 2021 (ECLI:NL:HR:2021:1778) the Supreme Court ruled that public authorities must sell land in a transparent manner that gives all interested parties the opportunity to bid. This means that public authorities are not outright free to sell land to a party of their choice. Public authorities must provide equal opportunities when transferring land.

Read more

06.01.2022
De Belgische Raad van State draait de sluiting van culturele instellingen vanwege de coronacrisis terug: een relevante uitspraak voor het Nederlandse coronabeleid

Short Reads - Vanwege de coronacrisis neemt de overheid in België maatregelen, die deels vergelijkbaar zijn met de coronamaatregelen in Nederland. Een van deze maatregelen is de sluiting van binnenruimtes van culturele instellingen. De hoogste bestuursrechter in België – de Raad van State –  heeft deze maatregel tijdelijk geschorst. In dit blogbericht beantwoord ik de vraag welke relevantie deze uitspraak voor de Nederlandse praktijk heeft.

Read more