Short Reads

Afdeling stelt grens aan opleggen duurzaamheidseisen via zorgplicht of milieuvergunning op te leggen aan bedrijven

Afdeling stelt grens aan opleggen duurzaamheidseisen via zorgplicht o

Afdeling stelt grens aan opleggen duurzaamheidseisen via zorgplicht of milieuvergunning op te leggen aan bedrijven

13.06.2019 NL law

De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State ("Afdeling") heeft op 17 april 2019 een belangrijke uitspraak gewezen voor de milieupraktijk. De Afdeling overweegt dat geen vergunningvoorschriften kunnen worden opgelegd tot het maken van een besparingsplan voor een geheel vervoerstraject van en naar de inrichting.

Deze milieugevolgen kunnen niet worden toegerekend aan een inrichting. Niet op basis van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht ("Wabo"), en daarmee ook niet op basis van de algemene zorgplicht ingevolge de Wet milieubeheer ("Wm"). Hiermee stelt de Afdeling een grens aan de ruime invulling van de zorgplicht die bestuursorganen hanteren als algemene grondslag om duurzaamheidseisen op te leggen aan bedrijven. In dit blogbericht bespreken wij wat dit betekent voor de praktijk en kijken wij vooruit naar de Omgevingswet.

Een geheel vervoerstraject kan niet worden gereguleerd via vergunningvoorschriften op basis van de Wabo

Het is vaste jurisprudentie van de Afdeling dat de gevolgen voor het milieu van verkeer van en naar de inrichting niet aan de inrichting worden toegerekend, indien dit verkeer kan worden geacht te zijn opgenomen in het heersende verkeersbeeld. Op basis hiervan kan verkeer uitsluitend worden toegerekend aan de inrichting indien het verkeer zich door zijn snelheid en rij- en stopgedrag zich onderscheidt van het overige verkeer dat zich op de betrokken weg kan bevinden. De Afdeling merkt zelfstandig op dat dit niet alleen geldt voor geluidhinder, maar ook voor trilling- en stofhinder.

Voorgaande houdt, aldus de Afdeling, in dat alleen verkeer van en naar de inrichting over slechts een relatief beperkte afstand aan het in werking zijn van een inrichting kan worden toegerekend en daarmee gevolgen voor het milieu kan hebben. Het is daarom niet mogelijk om met een omgevingsvergunning op grond van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder e, van de Wabo te worden verplicht tot het onderzoeken of treffen van maatregelen ter beperking van emissies van het verkeer van en naar de inrichting over het gehele vervoerstraject.

Reikwijdte algemene zorgplicht voor het milieu strekt niet verder dan wat had gepast binnen vergunningvoorschriften

Onder de noemer "overigens…" gaat de Afdeling vervolgens eigenstandig in op de Handreiking Vervoersmanagement, uit welke koker de ter discussie voorliggende vergunningvoorschriften afkomstig zijn. Het betreft een Handreiking die is opgesteld en gepubliceerd door InfoMil (onderdeel van Rijkswaterstaat, de uitvoeringsorganisatie van het ministerie van Infrastructuur en Waterstaat) en waarnaar door verschillende omgevingsdiensten wordt verwezen bij het opleggen van dergelijke vervoersvoorschriften.

In de betreffende Handreiking wordt verwezen naar de algemene zorgplichtbepaling van artikel 1.1a van de Wm. De Handreiking stelt dat indien geen voorschriften aan een omgevingsvergunning zijn verbonden, een toezichthouder voor handhaving terugvalt op deze zorgplicht. De Afdeling is het hiermee niet eens. Zij verwijst naar haar vaste jurisprudentie en overweegt dat voor een inrichting de geldende omgevingsvergunning bepalend is voor de reikwijdte van de zorgplicht. Indien een bevoegd gezag strengere eisen dan de vergunning wil opleggen in verband met de bescherming van het milieu, dan dient zij die in voorschriften aan de vergunning te verbinden. Indien de gewenste voorschriften niet aan de vergunning kunnen worden verbonden, omdat de Wabo en Wm geen grondslag bieden voor het stellen van vergunningvoorschriften die betrekking hebben op niet aan de inrichting toerekenbare milieugevolgen (zoals in dit geval met betrekking tot het gehele vervoerstraject) dan kan ook niet worden gehandhaafd op basis van de zorgplicht. Op basis hiervan kan ook de conclusie worden getrokken dat handhaving wegens overtreding van (alleen) de zorgplicht niet mogelijk is, maar enkel nog via vergunningvoorschriften.

De Afdeling voegt hier bovendien nog aan toe dat haar vaste jurisprudentie ter zake ook geldt voor niet-vergunningplichtige inrichtingen. Voor deze inrichtingen wordt op basis van het Activiteitenbesluit een soortgelijke definitie gehanteerd voor het voorkomen of beperken van het ontstaan van nadelige gevolgen voor het milieu met betrekking tot verkeer van en naar de niet-vergunningplichtige inrichting (artikel 2.1, lid 1, jo. lid 1, aanhef en onder k, van het Activiteitenbesluit).

Relevantie voor de praktijk

Deze uitspraak kan ruimer worden opgevat dan voorliggende verplichting met betrekking tot vervoersmanagement. In de praktijk zien wij dat omgevingsdiensten bij het opleggen van vergunningvoorschriften en handhaving ten aanzien van verschillende milieuaspecten en duurzaamheidseisen zich regelmatig baseren op gepubliceerde handreikingen of websites (zonder wettelijke status) die veelal als grondslag de algemene zorgplicht op basis van de Wm of het Activiteitenbesluit hanteren. Dat dergelijke duurzaamheidseisen aan bedrijven worden gesteld is vanuit maatschappelijk oogpunt een positieve ontwikkeling. Echter, thans resulteert het in algemene en ruime vergunningvoorschriften of handhavingsverzoeken, gebaseerd op een algemene, onduidelijke zorgplicht, die voor bedrijven lastig zijn te overzien en na te leven.

Deze uitspraak van de Afdeling laat zien dat deze gang van zaken niet zonder meer is toegestaan. Een bepaalde verplichting opleggen, of handhaven, onder de noemer van "milieubescherming" is enkel mogelijk als dergelijke vereisten ook via de omgevingsvergunning of het Activiteitenbesluit opgelegd hadden kunnen worden aan de inrichting. Mocht de overheid strengere eisen willen opleggen aan inrichtingen, dan dient zij dit te reguleren via wet- en regelgeving en niet via algemene, open normen.

Vooruitblik: de zorgplicht onder de Omgevingswet

Ten slotte merken wij op dat de zorgplicht onder de Omgevingswet straks anders wordt vormgegeven. De Omgevingswet (en onderliggende regelgeving) kent niet alleen een algemene zorgplicht, maar ook een specifieke zorgplicht. De algemene zorgplicht geldt niet als er een specifieke zorgplicht of gedetailleerde specifieke regels gelden. Dat is een verschil met de specifieke zorgplicht. Die blijft van toepassing, ook als er gedetailleerde specifieke regels gelden zoals algemene regels of vergunningvoorschriften. Parallel aan de vergunningvoorschriften blijft nadrukkelijk een specifieke zorgplicht gelden.

Wij merken op dat in het Besluit activiteiten leefomgeving ("Bal") onder artikel 2.2, eerste lid, onder c, een limitatieve opsomming staat opgenomen met wat wordt verstaan onder "beschermen van het milieu". Hier wordt (onder 5) genoemd: "het voorkomen of beperken van geluidhinder, trillinghinder, lichthinder en geurhinder". In de nota van toelichting (p. 569) staat vervolgens expliciet opgenomen dat onder de limitatieve opsomming in artikel 2.2 niet de milieugevolgen vallen van het vervoer van werknemers, bezoekers of goederen van en naar de activiteit. Deze gevolgen zouden er alleen onder kunnen vallen, als een bepaalde vervoersactiviteit expliciet als milieubelastende activiteit wordt aangewezen, vergelijkbaar met bijvoorbeeld de aanwijzing van transport van gevaarlijke stoffen door buisleidingen als zelfstandige milieubelastende activiteit. Ook onder de Omgevingswet valt het gehele vervoerstraject naar een activiteit dan ook niet onder de nieuwe zorgplicht. Ook worden voor het vervoerstraject geen algemene rijksregels gesteld in het  Bal. Ten aanzien van de vergunningvoorschriften geeft het Besluit kwaliteit leefomgeving ("Bkl") regels. Hoewel hier niet uitdrukkelijk bij de opsomming in artikel 2.2 Bal wordt aangesloten, zien wij ook geen aanknopingspunten dat onder het Bkl aan een omgevingsvergunning voor een milieubelastende activiteit voorschriften kunnen worden verbonden die zien op het gehele vervoerstraject. Wij zullen hier in volgende publicaties nader op ingaan. De uitspraak van de Afdeling blijft naar ons oordeel dan ook onverminderd van belang voor de aankomende jaren.

Team

Related news

14.10.2021 NL law
Termijn voor het indienen vaststellingsaanvraag NOW-1 loopt af op 31 oktober 2021: strategische handreikingen en juridische aanbevelingen

Short Reads - Op 31 oktober 2021 is het de laatste dag waarop de vaststellingsaanvragen van de NOW-1 subsidie kunnen worden ingediend. Veel werkgevers hebben deze aanvraag al ingediend (en al een vaststellingsbesluit ontvangen) maar ook een aanzienlijk deel van de vaststellingsaanvragen moet nog door het UWV worden ontvangen (zie de Kamerbrief van 20 september 2021). 

Read more

07.10.2021 NL law
Intrekking van natuurvergunningen en de praktijk: de stand van zaken en de rol van significantie van eventuele effecten

Short Reads - Onherroepelijke natuurvergunningen lijken anno 2021 geen rustig bezit meer te zijn. Bij provincies liggen op dit moment verzoeken voor om tot intrekking van (onherroepelijke) natuurvergunningen over te gaan. Intrekking zou een noodzakelijke passende maatregel zijn ter uitvoering van artikel 6, lid 2 Habitatrichtlijn. Jurisprudentie geeft inmiddels enige duidelijkheid. Maar de praktijk blijkt weerbarstig en laat zien dat de nodige vragen onbeantwoord blijven. In dit blog bespreken wij de stand van zaken.

Read more

13.10.2021 NL law
FAQ: Hoe een begrip uit te leggen als een definitie of andere uitleg ervan in de wettelijke regeling ontbreekt?

Short Reads - Hoe een begrip uit te leggen als een definitie of andere uitleg ervan in de wettelijke regeling ontbreekt? Deze vraag komt meer dan eens aan de orde in geschillen en procedures. De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State beantwoordt deze vraag onder meer in een uitspraak over pleziervaartuigen en woonschepen in de jachthaven te Kaag (25 augustus 2021, ECLI:NL:RVS:2021:1897).

Read more

13.10.2021 NL law
De hardheidsclausule en ander maatwerk in het licht van de NOW

Short Reads - Uitzonderingen op de NOW zijn volgens de bestuursrechter niet mogelijk door het bewust ontbreken van een hardheidsclausule, maar worden door de minister in bepaalde gevallen wel toegestaan. In dit artikel bespreekt Sandra Putting welke mogelijkheden bestuursorganen en de bestuursrechter hebben om maatwerk te bieden en wordt aan de hand van drie geschilpunten over de NOW beoordeeld hoe die mogelijkheden zijn ingezet of beter hadden kunnen worden ingezet.

Read more