Articles

Toegang tot (milieu-)informatie en transparante besluitvorming: fundamentele pijlers van een democratische samenleving

Toegang tot milieu-informatie: arrest HvJ 4 september 2018

Toegang tot (milieu-)informatie en transparante besluitvorming: fundamentele pijlers van een democratische samenleving

21.09.2018 BE law

In een recent arrest van 4 september 2018 tikt het Hof van Justitie de Europese Commissie op de vingers voor de geheimhouding die zij aan de dag legt tijdens milieuwetgevingsprocessen. Volgens het Hof van Justitie zijn openbaarheid van bestuur en transparante besluitvorming van fundamenteel belang voor een democratische samenleving.

Achtergrond

Overheden worden regelmatig geconfronteerd met verzoeken tot openbaarheid van (milieu-)informatie. Soms komen deze verzoeken op een voor het bestuur ongelegen moment, bijvoorbeeld wanneer een broos politiek compromis moet worden gevonden. Dan worden de verzoeken tot openbaarheid niet zelden verworpen, op grond dat de openbaarheid van deze documenten het besluitvormingsproces in het gedrang zou brengen.

Op Europees niveau is dat niet anders.

In een uitgebreid arrest van 4 september 2018 (HvJ (C-57/16 P) zet het Hof van Justitie daarover de puntjes op de i.

De zaak werd ingesteld door ClientEarth tegen twee besluiten van de Europese Commissie, waarbij aan ClientEarth de toegang werd geweigerd tot enkele (ontwerpen van) effectbeoordelingsverslagen en adviezen van het effectbeoordelingscomité. Deze effectbeoordelingsverslagen werden in opdracht van de Europese Commissie opgemaakt ter voorbereiding van een eventueel wetgevend optreden van de Commissie op vlak van milieubeleid (meer bepaald inspectie- en toezichtprocedures evenals de toegang tot de nationale rechter in milieuaangelegenheden).

De Europese Commissie verantwoordde de weigering in essentie op grond dat de openbaarmaking van de betrokken documenten haar lopende besluitvormingsprocessen ernstig zou ondermijnen. Zij baseerde zich daarvoor op overwegingen van algemene aard, namelijk:

  • de noodzaak haar manoeuvreerruimte, haar onafhankelijkheid, haar vermogen om compromissen te vinden en om uitsluitend in het algemeen belang te handelen, te vrijwaren;
  • de noodzaak om het klimaat van vertrouwen dat tijdens haar interne besprekingen moet heersen, te beschermen;
  • het risico door de openbaarmaking van pressie van buitenaf die het verloop van die besprekingen ernstig zouden kunnen verstoren;
  • het risico dat de mededeling van het ontwerp van het effectbeoordelingsverslag, voor het einde van de effectbeoordelingsprocedure, aan bepaalde belanghebbende partijen, die zouden trachten het werk van deze instelling te beïnvloeden, zou leiden tot een oververtegenwoordiging en tot een onevenredige invloed van de belangen van die partijen en aldus het besluitvormingsproces van deze instelling zou vervalsen;
  • dat het niet in het belang van het publiek is om toegang te hebben tot de verschillende versies van de ontwerpen van een effectbeoordelingsverslag en tot de opeenvolgende wijzigingen ervan op grond dat een dergelijke toegang verwarring zou doen ontstaan bij degenen die deze documenten ontvangen.

Het Gerecht van de Europese Unie trad de Europese Commissie in haar arrest van 13 november 2015 (ClientEarth/Commissie, T-424/14 en T-425/14) bij en oordeelde, in essentie, dat de bescherming van de initiatiefbevoegdheid van de Commissie en van het vermogen van deze instelling om deze bevoegdheid volkomen onafhankelijk en uitsluiteind in het algemeen belang uit te oefenen, in beginsel vereisen dat de in het kader van een effectbeoordeling opgestelde documenten algemeen vertrouwelijk kunnen blijven totdat die instelling een dergelijk besluit zou hebben genomen.

Daartegen ging Client Earth in beroep.

Oordeel van het Hof

Het Hof verwerpt de argumentatie van de Europese Commissie en het Gerecht en reikt daartoe een uitgebreide motivering aan. Deze motivering werpt een interessant licht op de wetgeving inzake het recht op toegang tot bestuursdocumenten en het belang daarvan voor de goede werking van een democratische samenleving.

Op de eerste plaats brengt het Hof de algemene principes over de openbaarheid in herinnering.

Het Unierecht bepaalt dat de instellingen, organen en instanties van de Unie, om een goede bestuur te bevorderen, in een "zo groot mogelijke openheid" moeten werken. Met openheid van de instellingen van de Unie kan een grotere legitimiteit en meer doelmatigheid en verantwoordelijkheid worden gegeven ten opzichte van de burgers binnen een democratisch systeem. Doordat openheid een open discussie mogelijk maakt over meerdere uiteenlopende gezichtspunten, draagt zij bovendien bij tot het vergroten van het vertrouwen van die burgers.

Het Unierecht geeft de burgers aldus een zo ruim mogelijke toegang tot documenten van de instellingen. Uitzonderingen daarop zijn steevast restrictief te interpreteren, zeker wanneer het gaat om milieu-informatie. De toegang tot deze (milieu-)informatie strekt er immers toe een meer doeltreffende deelname van het publiek aan de besluitvorming te bevorderen. Zo vergroot immers de verantwoordingsplicht van de bevoegde instanties voor de besluitvorming. De deelname draagt voorts bij tot de bewustmaking van de publieke opinie en de verkrijging van steun van de publieke opinie voor de genomen besluiten.

Vervolgens verwerpt het Hof zeer concreet de argumentatie van de Europese Commissie.

Doordat transparantie de legitimiteit van het besluitvormingsproces van de Commissie versterkt, waarborgt zij de geloofwaardigheid van het optreden van de Commissie in de ogen van de betrokken burgers en organisaties. Deze transparantie helpt juist te verzekeren dat deze instelling volkomen onafhankelijk en uitsluitend in het algemeen belang handelt. Het is veeleer de afwezigheid van informatieverstrekking aan het publiek en van discussie die twijfel kan doen ontstaan over de vraag of deze instelling haar taken volkomen onafhankelijk en louter in het algemeen belang verricht.

Het staat volgens het Hof aan de Commissie om erop toe te zien dat een oververtegenwoordiging en onevenredige invloed van de belangen van de partijen die toegang hebben verkregen, wordt voorkomen, niet door de toegang tot die documenten te weigeren, maar door alle betrokken belangen in aanmerking te nemen, daaronder begrepen die van personen of belangengroepen die niet om die toegang hebben verzocht. Bovendien toont de Europese Commissie niet aan dat de toegang van het publiek tot verschillende versies van openbaarmaking zou leiden tot verwarring bij het publiek en ernstige ondermijning van het besluitvormingsproces.

Besluit

Het belangrijkste dat we van dit arrest moeten onthouden, is het verband dat het Hof legt tussen het recht op toegang tot (milieu-)informatie, transparante besluitvorming en de goede werking van een democratische samenleving. Doordat openheid een open discussie mogelijk maakt over meerdere uiteenlopende gezichtspunten, draagt zij bij tot het vergroten van het vertrouwen van die burgers.

De bevordering van goed bestuur is in de basistekst van de Europese Unie trouwens gekoppeld aan een "zo groot mogelijke openheid" (artikel 15, lid 1 van het Verdrag betreffende de Werking van de Europese Unie).

Dit arrest van het Hof hecht groot belang aan de achterliggende redenen voor openbaarheid, namelijk het versterken van de weerbaarheid van onze democratische samenleving tegen ondemocratische besluitvorming.

Met dit arrest bevestigt het Hof dat uitzonderingen om verzoeken tot milieu-informatie te weigeren, de uitzondering moeten blijven.

Team

Related news

14.10.2021 NL law
Termijn voor het indienen vaststellingsaanvraag NOW-1 loopt af op 31 oktober 2021: strategische handreikingen en juridische aanbevelingen

Short Reads - Op 31 oktober 2021 is het de laatste dag waarop de vaststellingsaanvragen van de NOW-1 subsidie kunnen worden ingediend. Veel werkgevers hebben deze aanvraag al ingediend (en al een vaststellingsbesluit ontvangen) maar ook een aanzienlijk deel van de vaststellingsaanvragen moet nog door het UWV worden ontvangen (zie de Kamerbrief van 20 september 2021). 

Read more

07.10.2021 NL law
Intrekking van natuurvergunningen en de praktijk: de stand van zaken en de rol van significantie van eventuele effecten

Short Reads - Onherroepelijke natuurvergunningen lijken anno 2021 geen rustig bezit meer te zijn. Bij provincies liggen op dit moment verzoeken voor om tot intrekking van (onherroepelijke) natuurvergunningen over te gaan. Intrekking zou een noodzakelijke passende maatregel zijn ter uitvoering van artikel 6, lid 2 Habitatrichtlijn. Jurisprudentie geeft inmiddels enige duidelijkheid. Maar de praktijk blijkt weerbarstig en laat zien dat de nodige vragen onbeantwoord blijven. In dit blog bespreken wij de stand van zaken.

Read more

13.10.2021 NL law
FAQ: Hoe een begrip uit te leggen als een definitie of andere uitleg ervan in de wettelijke regeling ontbreekt?

Short Reads - Hoe een begrip uit te leggen als een definitie of andere uitleg ervan in de wettelijke regeling ontbreekt? Deze vraag komt meer dan eens aan de orde in geschillen en procedures. De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State beantwoordt deze vraag onder meer in een uitspraak over pleziervaartuigen en woonschepen in de jachthaven te Kaag (25 augustus 2021, ECLI:NL:RVS:2021:1897).

Read more

13.10.2021 NL law
De hardheidsclausule en ander maatwerk in het licht van de NOW

Short Reads - Uitzonderingen op de NOW zijn volgens de bestuursrechter niet mogelijk door het bewust ontbreken van een hardheidsclausule, maar worden door de minister in bepaalde gevallen wel toegestaan. In dit artikel bespreekt Sandra Putting welke mogelijkheden bestuursorganen en de bestuursrechter hebben om maatwerk te bieden en wordt aan de hand van drie geschilpunten over de NOW beoordeeld hoe die mogelijkheden zijn ingezet of beter hadden kunnen worden ingezet.

Read more