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Que faire lorsqu’un ancien plan particulier d’aménagement n’a pas été expressément abrogé ?

Que faire lorsqu’un ancien plan particulier d’aménagement n’a pas été expressément abrogé ?

02.10.2017 BE law

Il existe encore, en Région de Bruxelles-Capitale, de nombreux plans particuliers d’aménagement antérieurs au plan région d’affectation du sol et qui n’ont pas été expressément abrogés. Il n’est pas toujours facile, pour un développeur, de déterminer précisément ce qu’il peut faire sur un terrain concerné par une telle superposition de plans. Vous trouverez, ci-dessous, quelques éléments d’analyse sur la manière d’appliquer ces plans de manière combinée.

1. En Région de Bruxelles-Capitale, il n’est pas rare, dans le cadre de l’élaboration d’un projet urbanistique, que le développeur réalise que le site concerné se situe dans le périmètre d’un plan particulier d’aménagement (« PPA ») ou d’un plan particulier d’affectation du sol (« PPAS ») adopté avant l’entrée en vigueur du plan régional d’affectation du sol (« PRAS »), le 29 juin 2001.

Les plans d’aménagement régional et communaux s’appliquent de manière cumulative. Or, par manque de temps et de moyens, les communes renoncent à abroger expressément les dispositions de ces PPA ou PPAS qui ne seraient pas conformes au PRAS, ce qui est susceptible de générer des contrariétés entre les différents niveaux.

Les anciens plans d’aménagement n’échappent pas au principe de la hiérarchie des plans, en vertu de laquelle un plan inférieur doit se conformer au plan supérieur. Le principe de l'abrogation explicite ne fait ainsi pas obstacle au principe de l'abrogation implicite. Un examen de la conformité des prescriptions des plans particuliers en vigueur au moment de l’entrée en vigueur du PRAS avec les prescriptions de celui-ci est, par conséquent, nécessaire.

Relevons, à cet égard, qu’un tel problème ne se pose plus en Région wallonne, depuis que le Code du Développement territorial, entré en vigueur le 1er juin 2017, a transformé les plans communaux d’aménagement existants en schémas d’orientation locaux, lesquels n’ont qu’une valeur indicative.

2. Afin de déterminer si les prescriptions d’un plan particulier sont encore applicables et comment les interpréter, le praticien peut se référer utilement à la circulaire ministérielle n°15 du 28 juin 2001 explicative sur le régime de l’abrogation implicite, qui fournit une méthode d’examen de la conformité des dispositions des anciens PPA et PPAS avec les dispositions du PRAS.

3. Dans un premier temps, il convient de définir les concepts utilisés. En effet, les concepts utilisés par les vieux plans d’aménagement ne correspondent pas nécessairement aux concepts utilisés par le PRAS. En d’autres termes, il faut déterminer le contenu des concepts utilisés et les comparer avec les concepts du PRAS.

Dans l’hypothèse où le PPA ou le PPAS adopté avant l’entrée en vigueur du PRAS définit lui-même les concepts qu’il utilise, on se reportera à ces définitions. Ainsi, il se peut qu’un plan particulier contienne son propre glossaire. Il arrive parfois également que la définition de certains concepts utilisés se trouve directement dans les prescriptions littérales du plan.

Si l’ancien plan particulier ne définit pas les concepts qu’il utilise, on se reportera soit aux définitions données par le plan régional (plan de secteur de l’agglomération bruxelloise du 28 novembre 1979, plan régional de développement du 3 mars 1995) sur base duquel le plan particulier a été adopté.

L’exemple classique est celui du concept de « logement », qui ne recouvre pas le même sens dans le cadre du plan de secteur de l’agglomération bruxelloise que dans celui du PRAS. Le concept de « logement » dans le plan de secteur recouvre, ainsi, non seulement le concept de « logement » mais également le concept « d’établissement hôtelier » au sens du PRAS. Les prescriptions d’un plan particulier antérieur utilisant le terme « logement » doivent, par conséquent, être comprises comme visant tant le « logement » que les « établissements hôteliers » tels qu’ils sont définis au PRAS.

Si les termes utilisés dans un ancien plan particulier ne sont définis ni dans le plan lui-même, ni le plan régional en vigueur à ce moment-là, on se référera alors à leur sens courant.

4. Dans un second temps, il faut s’assurer que les dispositions du plan particulier sont conformes à celles du PRAS, au niveau de la nature des activités admissibles ainsi qu’au niveau des conditions de fond dans lesquelles ces activités sont admissibles.

En vertu du principe de hiérarchie des plans, les dispositions des plans particuliers ne peuvent comporter des prescriptions non conformes au PRAS. En cas de non-conformité, les dispositions d’un plan particulier, PPA ou PPAS, adoptées avant l’entrée en vigueur du PRAS sont implicitement abrogées par celui-ci. En d’autres termes, lorsqu’un plan particulier autorise ce que le plan supérieur nouveau n’autorise pas, ce plan particulier est abrogé sur ce point.

Un plan particulier sera ainsi implicitement abrogé lorsqu’il empêche, sur l’entièreté ou une partie importante de la zone définie par le PRAS, les affectations principales de cette zone.

De même, un plan particulier sera implicitement abrogé dans l’hypothèse où il introduirait des restrictions aux affectations principales prévues par le PRAS, qui auraient pour effet d’empêcher la réalisation de l’affectation principale de la zone ou d’emporter une inversion de la hiérarchie entre les fonctions principales et les fonctions secondaires édictées par le PRAS. Il en est ainsi lorsque le plan supérieur affecte une parcelle en zone d’espace vert alors que le plan inférieur l’avait antérieurement affectée en zone constructible.

Enfin, un plan particulier sera également abrogé dans l’hypothèse où celui-ci autorise des affectations à des conditions de fond moins contraignantes que celles prévues par le PRAS. Les dispositions d’un plan particulier qui autorisent 500 m² de bureaux par immeuble sont, par conséquent, incompatibles avec celles du PRAS qui limitent, par exemple, ces activités à 250 m² par immeuble. Dans ce cas, il ne peut être fait application du PPA ou du PPAS que jusqu’à concurrence de 250 m², soit la limite de ce qu’autorise le PRAS.

5. En revanche, il n’existe aucune incompatibilité lorsque le plan particulier organise la répartition de fonctions admises par le PRAS dans une zone déterminée, sans dénaturer l’affectation principale que le PRAS prévoit pour celle-ci. Ainsi, un plan hiérarchiquement supérieur qui affecte une zone à l’habitat n’exclut pas nécessairement les constructions qui ont d’autres fonctions ou l’interdiction de construire dans certaines parties de la zone, dès lors que la fonction principale de celle-ci n’est pas mise en péril.

Il n’existe pas non plus d’incompatibilité lorsqu’un plan particulier antérieur ne permet pas ou emporte des restrictions uniquement aux affectations secondaires prévues au PRAS.

6. La lecture et la combinaison de plans d’aménagement de différents niveaux et de différentes époques n’est pas toujours aisée et peut parfois mener à des difficultés d’interprétation. Il est donc important de les analyser de manière méthodique, afin de déterminer leur portée exacte.

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