Short Reads

Milieu in de Omgevingswet: veranderingen maar nog geen gehele integratie

Milieu in de Omgevingswet: veranderingen maar nog geen gehele integratie

Milieu in de Omgevingswet: veranderingen maar nog geen gehele integratie

19.11.2014 NL law

Ook de bescherming van het milieu wordt opgenomen in de Omgevingswet als onderdeel van het hoofdthema ‘de bescherming van de ‘fysieke leefomgeving’. In dit bericht wordt aandacht besteed aan i) welke milieuactiviteiten wel en niet in de Omgevingswet komen, ii) het vervallen van het inrichtingenbegrip, iii)  de samenhang met andere activiteiten, iv) de nieuwe figuur van de ambtshalve revisievergunning, v) het heffen van leges, en vi) de inwerkintreding van een vergunning.

Niet alle onderwerpen uit de Omgevingswet die samenhangen met milieu zullen in dit bericht worden behandeld. Ik verwijs voor specifieke uiteenzettingen over bijvoorbeeld de milieueffectrapportage en de natuurbescherming naar de blogberichten die die deze onderwerpen zelfstandig behandelen.

De systematiek voor milieuactiviteiten

De huidige systematiek voor de regulering van milieuactiviteiten wordt grotendeels voortgezet. Zoals het uitsluitend werken met rechtstreeks werkende algemene regels (bijvoorbeeld het Activiteitenbesluit milieubeheer dat wordt opgenomen in een AMvB  onder de Omgevingswet) tenzij er een vergunningplicht geldt (zie de artikelen 4.3 en 5.1 lid 2 onder b Omgevingswet).

De Omgevingswet gaat verder ook voor milieu uit van het algemene systeem van beleid (Omgevingsvisie en programma’s) en normstelling (o.a. Omgevingsverordening, algemene regels en de Omgevingsvergunning).

De Omgevingswet ziet thans alleen nog maar op regels voor ‘plaatsgebonden activiteiten’. Dat betekent dat de huidige bepalingen uit de Wabo en de onderliggende regelgeving in de Omgevingswet worden geïmplementeerd, evenals de bepalingen in de Wet milieubeheer (“Wm“) die de grondslag en spelregels geven voor het stellen van algemene regels.

Andere onderdelen uit de Wm worden echter (vooralsnog) niet meegenomen in de Omgevingswet. Dit zijn bijvoorbeeld de regels die zien op stoffen en producten, afvalstoffen en handel in emissierechten. Deze ‘niet-plaatsgebonden activiteiten’ worden zo nodig later meegenomen. In de memorie van toelichting (“MvT“) bij de Omgevingswet wordt aangegeven dat deze onderwerpen in de zogenoemde module 2 of 3 worden meegenomen, waarvoor de ambtelijke voorbereiding start vóór respectievelijk na inwerkingtreding van de Omgevingswet. Ook de onderwerpen bodem en geluid zijn nu nog niet opgenomen in de Omgevingswet. De regering wenst eerst de huidige behandeling van diverse wetsvoorstellen (integratie van de bodemregelgeving van de Wet bodembescherming en hoofdstuk 11a Wm, en de geluidregelgeving in de Wet geluidhinder en hoofdstuk 11 Wm) af te wachten en deze wijzigingen mee te nemen in de nog op te stellen Invoeringswet voor de Omgevingswet, die gereed moet zijn bij inwerkingtreding van de Omgevingswet. Van een volledige integratie is dan ook nu nog geen sprake.

Vervallen ‘inrichtingenbegrip’

Een opvallende wijziging is het loslaten van het inrichtingenbegrip. Onder de huidige Wabo (en de wetten daarvoor) wordt uitgegaan van het begrip ‘inrichting’ voor het bepalen welke regels en/of vergunningplicht van toepassing is. Een vergunning wordt vervolgens aangevraagd en verleend voor de gehele inrichting. Het begrip inrichting is in de wet gedefinieerd als ‘elke door de mens bedrijfsmatig of in een omvang alsof zij bedrijfsmatig was, ondernomen bedrijvigheid die binnen een zekere begrenzing pleegt te worden verricht’. Als er geen sprake is van een inrichting, wordt in het huidige stelsel niet toegekomen aan de vraag of de regels van het Activiteitenbesluit gelden. Die gelden immers alleen voor aangewezen (de in het Besluit omgevingsrecht opgenomen categorieën) inrichtingen. Activiteiten die kortdurend of incidenteel zijn, bijvoorbeeld 3 maanden achtereen of 1 keer per maand, vallen niet binnen het inrichtingenbegrip en daardoor ook niet binnen de reikwijdte van het Activiteitenbesluit (zie ook mijn eerdere blogbericht).

Met de Omgevingswet wordt het inrichtingenbegrip losgelaten. Het begrip ‘milieubelastende activiteit’ wordt het centrale aangrijpingspunt voor het aanwijzen van de vergunningplicht voor activiteiten met nadelige gevolgen voor het milieu en voor het stellen van algemene regels. De eerste verandering is dat hierdoor ook activiteiten die kortdurend of incidenteel zijn, onder de regels van de Omgevingswet lijken te komen te vallen. Ten tweede komt er meer aandacht voor de verschillende activiteiten die plaatsvinden. In de MvT wordt dan ook aangegeven dat bedrijven voor één aspect vergunningplichtig kunnen worden, en voor andere activiteiten niet. De vergunning ziet alleen op de vergunningplichtige activiteit. Een uitzondering wordt volgens de MvT gemaakt voor bedrijven die vallen onder de Seveso-richtlijn (dat zijn BRZO-bedrijven, bedrijven die in Nederland vallen onder het Besluit risico’s zware ongevallen 1999; de zwaardere industrie). In de nog bekend te maken uitvoeringsregelgeving zal worden opgenomen dat voor die bedrijven het inrichtingenbegrip zoals ook gebruikt in de Seveso-richtlijn zelf wordt gevolgd. Ook zal er in de uitvoeringsregelgeving aandacht zijn voor ‘samenhangende’ activiteiten. Voor bedrijven die vallen onder de Richtlijn industriële emissies (RIE, waar de zogenoemde IPPC-installaties onder vallen) kan worden aangesloten bij het installatiebegrip uit de RIE waar ook bijbehorende activiteiten onder vallen. Daarnaast zal er worden gekeken welke andere activiteiten geïntegreerd moeten worden bekeken. Of hierbij aansluiting wordt gezocht bij het begrip ‘één inrichting’ zoals nu onder de Wabo en de Wet milieubeheer is gedefinieerd en in de jurisprudentie is uitgekristalliseerd, is onbekend.

Omdat de uitvoeringsregelgeving nog niet bekend is, is het moeilijk aan te geven welke exacte gevolgen het loslaten van het inrichtingenbegrip zal hebben. Mogelijk worden er meer activiteiten onder het bereik van de milieuregels gebracht, omdat ook kortstondige of incidentele activiteiten onder bepaalde regels kunnen komen te vallen. Ook kan het een puzzel worden voor welke activiteiten een bedrijf vergunningplichtig is, en welke samenhangende activiteiten er zijn. Of dit wordt ingevuld aan de hand van de decennialang gevormde jurisprudentie over het inrichtingenbegrip moet worden afgewacht.

Deelvergunningen mogelijk voor onlosmakelijk samenhangende activiteiten

De Wabo gaat thans uit van het begrip ‘onlosmakelijke samenhang’. Indien voor dezelfde fysieke ingreep meer vergunningen nodig zijn, moeten die gelijktijdig worden aangevraagd. Een vergunning in fasen is ook mogelijk, maar dan treedt de vergunning niet in werking voordat alle benodigde fasevergunningen verleend zijn. Dat is een voortzetting van de regels in de Wet milieubeheer die onder meer zagen op aanhoudingsplichten indien er zowel een vergunning voor bouwen als voor milieu nodig was. In de Omgevingswet wordt dit losgelaten. Iedere benodigde vergunning kan apart worden aangevraagd. Er is ook niet voorzien in een coördinatieregeling. Alleen een vergunning voor lozen op het water dient als er sprake is van een IPPC-installatie of een BRZO-bedrijf gelijktijdig met een vergunning voor een milieubelastende activiteit te worden aangevraagd (zie ook mijn eerdere blog waaruit blijkt dat deze regeling op grond van de RIE te summier is). Dat betekent dat het bij alle overige activiteiten des te meer de verantwoordelijkheid wordt voor de initiatiefnemer om te beoordelen of alle benodigde vergunningen zijn verleend voordat een activiteit kan worden gestart, om handhaving te voorkomen.

Ambtshalve revisievergunning

De Omgevingswet introduceert de figuur van de ‘ambtshalve revisievergunning’. In artikel 5.41 wordt de mogelijkheid gegeven aan het bevoegd gezag om ambtshalve een revisievergunning te verlenen die eerder verleende omgevingsvergunningen vervangt. Volgens de MvT is hiermee gekomen tot een vereenvoudiging en verduidelijking van de huidige regelgeving omtrent een revisievergunning. Onder de Wabo is het thans zo dat een vergunninghouder zelf een aanvraag voor een revisievergunning moet indienen, al dan niet onder druk van het bevoegd gezag die alle aanvragen die niet op een revisievergunning zien buiten behandeling kan laten totdat een revisie wordt aangevraagd. Een revisievergunning kan nodig zijn als er sprake is van een onoverzichtelijk vergunningenbestand of een verouderde vergunning. Het bevoegd gezag krijgt met deze ambtshalve bevoegdheid in theorie inderdaad een eenvoudigere mogelijkheid om een revisievergunning te verlenen. Ik vraag me echter af of deze mogelijkheid in de praktijk ook veel soelaas biedt. Het in één nieuw document integreren van oude voorschriften kan het bevoegd gezag mogelijk makkelijk zelfstandig doen. Dit legt overigens wel veel lasten bij het bevoegd gezag. Om echter goed te kunnen beoordelen of er ook een actualisatie nodig is zal het bevoegd gezag toch vaak nadere informatie nodig hebben van de vergunninghouder. Een aanvraag voor een revisievergunning bevat al deze benodigde informatie.

Leges

In de Omgevingswet zal volgens het huidige voorstel het verbod om leges te heffen voor milieuvergunningen en milieubeschikkingen niet terugkeren. Het streven naar integratie en uniformering alsmede het feit dat milieu geen onderscheiden criterium is omdat er ook bij andere vergunningen sprake kan zijn van milieuaspecten, worden in de MvT aangehaald als redenen voor het vervallen van deze uitzondering. Dit betekent een grote verandering voor de milieupraktijk, waar bedrijven sinds 1998 gewend zijn geen leges te betalen. Volgens de MvT gaat het om ca. 22.000 bedrijven. Met de al ingezette verandering om steeds minder bedrijven vergunningplichtig te laten zijn maar alleen onder algemene regels te laten vallen, kan dit aantal nog verder afnemen. Echter, als de lijn consequent wordt voortgezet zullen ook  leges kunnen worden geheven over aanvragen voor maatwerkvoorschriften  voor niet-vergunningplichtige bedrijven.

Het afschaffen van de leges voor milieuvergunning in 1998 werd onder meer gemotiveerd vanuit de gedachte dat een legesheffing niet moest leiden tot een negatieve incentive voor bedrijven om bij te dragen aan een beter milieu, bijvoorbeeld door het indienen van een aanvraag voor een verandering van de vergunning. Deze motivering kan nu ook nog valide zijn. Het gaan heffen van leges kan een drempel vormen voor een bedrijf om niet zelfstandig een aanvraag voor een verandering of een revisievergunning in te dienen, maar te wachten op een ambtshalve aanpassing. Zoals hiervoor aangegeven voorziet de Omgevingswet wel in dergelijke  ambtshalve mogelijkheden. Maar dat lijkt niet de meest gewenste situatie, omdat een bedrijf in een aanvraag meer informatie kan verschaffen.

Het is echter nog niet duidelijk hoe de legesheffing ten uitvoer zal worden gebracht. Vóór 1998 was er grote discussie over de rechtvaardigheid van de hoogte van de legesheffing voor milieu. Per provincie en gemeente bestonden grote verschillen in het systeem van legesheffing en de hoogte van de tarieven. In de MvT bij de Omgevingswet wordt slechts kort aangegeven dat ‘bepalingen gericht op een transparante wijze van legesberekening zullen worden opgenomen in het Besluit begroting en verantwoording gemeenten en provincies’. Het is dus nog wachten op de verdere uitvoeringsregelgeving.

Inwerkingtreding vergunning

Een omgevingsvergunning voor milieu die is voorbereid met een ontwerpbesluit wordt onder de Wabo in beginsel zes weken na bekendmaking van kracht. Binnen die periode kan dan een schorsingsverzoek worden ingediend die kan leiden tot in ieder geval een schorsing totdat op dat verzoek wordt beslist. De Omgevingswet gaat, overigens voor alle omgevingsvergunningen, uit van een inwerkingtreding twee weken na bekendmaking. Binnen die periode dient dan een schorsingsverzoek te worden ingediend om te voorkomen dat de omgevingsvergunning in werking treedt. Deze verkorting van de termijn kan in de praktijk wellicht tot problemen leiden voor zowel de vergunninghouder die sneller moet voldoen aan de nieuwe vereisten uit een milieuvergunning, als een derde (kan ook de vergunninghouder zijn) die een schorsing wenst aan te vragen.

Slot

Uit voorgaande beschouwing volgt dat er nog geen sprake is van een volledige integratie van milieu in de Omgevingswet. Wel wordt er voorzien in wijzigingen die ingrijpend kunnen zijn voor de praktijk, zoals het gaan heffen van leges en het vervallen van het inrichtingenbegrip. Zonder verdere duiding van de uitvoering en de bijbehorende regelgeving is het nog te vroeg hier verdere conclusies over te trekken.

Dit is een blog in een serie over de Omgevingswet. Tot het einde van het jaar kunt u meer blogs over de Omgevingswet lezen op www.stibbeblog.nl. Een overzicht van alle blogberichten kunt u ook vinden op www.pgomgevingswet.nl (onder documenten).

Het bericht ‘Milieu in de Omgevingswet: veranderingen maar nog geen gehele integratie‘ is een bericht van Stibbeblog.nl.

Related news

20.04.2018 NL law
Impact of the Energy Transition Act (wet VET) on the activities of system operators and energy suppliers

Short Reads - Legislative background On 22 December 2015, the Dutch Senate rejected the legislative proposal "STROOM", which included provisions to effectuate the Dutch Energy Agreement (Energieakkoord), by the narrowest of margins. Subsequently, a substantively similar legislative proposal, the Energy Transition Act (wet VET) was tabled and then shelved, as it was declared "controversial" by the Dutch House of Representatives, meaning that debate on the proposal was postponed until the new Dutch government was in office.

Read more

20.04.2018 NL law
De harmonisering van milieuzones

Short Reads - Een dik jaar geleden schreven wij hier op het Stibbeblog over de eerste uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State over een milieuzone (Afdeling bestuursrechtspraak laat de Utrechtse milieuzone in stand). Wij voorspelden toen 388 verschillende milieuzones in Nederland. Ook de staatssecretaris van Infrastructuur en Waterstaat erkende dat gevaar en schreef in een kamerbrief van 5 april 2018 over de harmonisering van milieuzones. Wij staan daar in dit blog kort bij stil.

Read more

18.04.2018 BE law
FAQ: vergt uw project of plan een passende beoordeling?

Articles - Arrest C‑323/17 van het Europees Hof van Justitie is relevant voor elke initiatiefnemer die zich afvraagt of een passende beoordeling nodig is. Met name antwoordt het Hof, in een Ierse zaak over windparkkabels en mosselen, negatief op de vraag of de voortoets, die aan de passende beoordeling voorafgaat, reeds mitigerende of beschermingsmaatregelen (meer bepaald: maatregelen ter voorkoming of beperking van de nadelige gevolgen van het voorgenomen project) mag bevatten. Deze post zet een stap achteruit en bespreekt het ruimere kader van het instrument van de passende beoordeling. 

Read more

Our website uses cookies: third party analytics cookies to best adapt our website to your needs & cookies to enable social media functionalities. For more information on the use of cookies, please check our Privacy and Cookie Policy. Please note that you can change your cookie opt-ins at any time via your browser settings.

Privacy – en cookieverklaring