Wie bewaakt de bewakers? Vlaanderen schaft substitutierecht inwoners van gemeente af

Achtergrond

Het Decreet Lokaal Bestuur van 21 december 2017 vervangt de bestaande decreten die de organisatie en de werking van de Vlaamse lokale besturen regelen. Het decreet bevat alle organieke regels over de gemeenten, de OCMW’s en de intergemeentelijke samenwerking. De verdere integratie van de OCMW’s in de gemeenten, de vereenvoudiging van het bestuurlijk toezicht en de uitbreiding van de lokale autonomie zijn een aantal van de doelstellingen dat het decreet vooropstelt.

Een opvallende nieuwigheid is de afschaffing van het substitutierecht neergelegd in artikel 194 van het Gemeentedecreet. Dat artikel geeft een of meer inwoners van een gemeente het recht om, als het college van burgemeester en schepenen of de gemeenteraad nalaten in rechte op te treden, namens de gemeente in rechte op te treden.

Daar komt evenwel binnenkort een einde aan.

Deze blogpost zoomt in op de afschaffing van dit substitutierecht.

Historiek van het substitutierecht voor inwoners

Namens de gemeente of provincie

In de materies die tot de gemeentelijke bevoegdheden behoren, komt het aan de gemeentelijke overheden toe om onwettige handelingen te doen ophouden of te voorkomen en om daartoe desnoods in rechte op te treden.

Artikel 194 van het Gemeentedecreet stelt de inwoners van een gemeente of van een provincie in de mogelijkheid om namens de gemeente of de provincie in rechte op te treden. Om te kunnen optreden, is vereist dat het college van burgemeester en schepenen ("CBS") of de deputatie ten onrechte nalaten om op te treden. Daarbij treedt de inwoner dus niet op uit eigen naam, maar enkel uit naam en als vertegenwoordiger van de gemeente. De vordering dient daarom te steunen op een recht van de gemeente en tot doel te hebben om een collectief belang te verdedigen.

Een inwoner van een gemeente  mag dus maar namens haar in rechte optreden voor zover de gemeente in kwestie zelf een ontvankelijke vordering kan instellen.

Substitutie in combinatie met een milieustakingsvordering

Het recht om namens de gemeente of de provincie in rechte op te treden, werd de laatste jaren frequenter gebruikt. Vaak gebruikt is de combinatie met de milieustakingsvordering zoals voorzien in de wet van 12 januari 1993 betreffende een vorderingsrecht inzake de bescherming van het leefmilieu. Een van de voordelen van de milieustakingsvordering is een vordering "zoals in kort geding" (lees: sneller dan een reguliere procedure).

Luidens de bepalingen van die wet kan de voorzitter van de rechtbank van eerste aanleg, op verzoek van de procureur des Konings, van een administratieve overheid of van een milieuvereniging het bestaan vast van een handeling, die een kennelijke inbreuk is (of een ernstige dreiging vormt voor een inbreuk) op de milieureglementering.

Loutere vaststellingen in verband met de (on)wettigheid van een stedenbouwkundige vergunning volstaan niet: om het bestaan vast te stellen van een kennelijke inbreuk, moet de rechter tevens de gevolgen van die inbreuk op het milieu in aanmerking nemen. De rechter kan de staking bevelen van handelingen waarvan de uitvoering reeds is begonnen of maatregelen opleggen ter preventie van de uitvoering ervan of ter voorkoming van schade aan het leefmilieu.

In de rechtspraak wordt reeds lang aanvaard dat, wanneer het CBS niet in rechte optreedt, één of meer inwoners op grond van het Gemeentedecreet (of voorheen: de Gemeentewet) in rechte kunnen optreden namens de gemeente. De omstandigheid dat het CBS van een gemeente zelf een vergunning heeft verleend, verhindert niet dat ze een vordering kan instellen tot staking van een handeling ter uitvoering van die vergunning, zelfs indien die handeling in overeenstemming is met die vergunning.

Een inwoner kan dus - voorlopig nog, zie hierna - , met toepassing van artikel 194 van het Gemeentedecreet de milieustakingsvordering namens de gemeente instellen, zelfs indien de betwiste handeling in overeenstemming is met een door het CBS van de gemeente verleende vergunning.

Het substitutierecht is afgeschaft ...

Het substitutierecht wordt, voor wat het Vlaamse Gewest betreft, dus afgeschaft. De motivering die de memorie van toelichting bij het Decreet Lokaal Bestuur daarvoor geeft, is tweeledig:

1. Het substitutierecht wordt niet behouden "omdat de (…) ratio legis ervan op vandaag is achterhaald":

Daarbij wordt verwezen naar, enerzijds, het gegeven dat de gemeenteraad thans representatiever is samengesteld dan in het verleden het geval was en, anderzijds, de toegenomen juridische bescherming die de inwoners van de gemeente genieten.

De memorie van toelichting stelt dat er mee rekening is gehouden dat "inwoners van een gemeente thans over een hele reeks aan juridische instrumenten beschikken, wat betreft hun rechtsbescherming tegen een in gebreke blijvende overheid (zoals administratieve beroepsmogelijkheden en inspraakmogelijkheden), of om op te komen tegen door de gemeentelijke overheid genomen beslissingen die in 1836 niet bestonden (zoals onder meer de in de rechtspraktijk sterk geëvolueerde mogelijkheid om, ter vrijwaring van subjectieve rechten, een (kortgeding)rechter te vatten met toepassing van artikel 159 van de Grondwet, of artikel 14, § 3, van de Gecoördineerde wetten op de Raad van State)";

2. Het substitutierecht is volgens de decreetgever voorts ook ondemocratisch:

"De combinatie van het vorderingsrecht waarin de wet van 12 januari 1993 voorziet, met het substitutierecht uit (intussen artikel 271 van) de Nieuwe Gemeentewet, leidde ertoe dat inwoners van een gemeente, namens de gemeente, de milieustakingsvordering van de wet van 12 januari 1993 instelden. Meer nog, dat vorderingsrecht werd zelfs uitgeoefend naar aanleiding van handelingen of beslissingen van de gemeente zelf, waartegen die vorderingen werden gericht. Bepaalde rechtspraak maakte van artikel 194 van het Gemeentedecreet een door de wetgever onbedoeld wapen tegen de gemeente. Het artikel zou immers betekenen dat inwoners ook namens de gemeente kunnen optreden tegen de gemeente, namelijk om een project dat uitdrukkelijk door de gemeenteraad en het college gesteund wordt, aan te vallen. Die situatie staat op gespannen voet met de normale werking van de plaatselijke democratie. Het is inderdaad weinig zinnig en democratisch verantwoord, dat een eerder democratisch tot stand gekomen beslissing van een gemeente, of de weloverwogen keuze om niet op te treden, vervolgens aan een rechterlijke controle wordt onderworpen op een verzoek dat daartoe, namens de gemeente zelf, wordt ingediend door (één of meer, maar niettemin een minderheid van) haar inwoners. (...) Die situatie is ook kennelijk niet de situatie die de wetgever in 1836 voor ogen hand. De aanleiding om dit substitutierecht in 1836 in te voeren, is inmiddels achterhaald. Gemeenteraden zijn inmiddels representatief samengesteld en het college van burgemeester en schepenen wordt nu verkozen door de gemeenteraad."

... maar niet zonder controverse

De afdeling Wetgeving van de Raad van State liet zich in haar advies nr. 61/794/3 van 9 oktober 2017 kritisch uit over de afschaffing van het substitutierecht. De afdeling gaf twee punten van kritiek: 

Kritiek 1: de afschaffing dreigt afbreuk te doen aan de standstill-verplichting 

De standstill-verplichting, neergelegd in artikel 23, derde lid, 4° van de Grondwet, staat eraan in de weg dat de decreetgever het beschermingsniveau dat wordt geboden door de van toepassing zijnde wetgeving in aanzienlijke mate vermindert, zonder dat daarvoor redenen zijn die verband houden met het algemeen belang. De afdeling is van oordeel dat kan worden aangenomen dat de onmogelijkheid van de inwoners om het algemeen belang van hun gemeente te beschermen tegen het onverantwoorde stilzitten van hun bestuur in materies die betrekking hebben op het leefmilieu, tot een aanzienlijke vermindering van het bestaande beschermingsniveau leidt. De motieven die de decreetgever voor de afschaffing van het substitutierecht gaf, achtte de afdeling Wetgeving niet afdoende.

Kritiek 2: de afschaffing staat op gespannen voet met de reeds bestaande rechtspraak van het Grondwettelijk Hof

Het Grondwettelijk Hof vernietigde bij arrest nr. 9/2014 van 23 januari 2014 reeds een eerdere poging van de Vlaamse decreetgever om het substitutierecht (deels) aan banden te leggen.

Het Hof was van oordeel dat, indien de decreetgever misbruiken wil tegengaan, de rechter bij wie de vordering aanhangig is gemaakt, dit zelf kan sanctioneren. Een dergelijke misbruikregeling bestaat  trouwens reeds in artikel 194 van het Gemeentedecreet zelf: de inwoner die namens de gemeente of de provincie in rechte optreedt, moet namelijk eerst een zekerheidstelling aanbieden om persoonlijk de kosten van het geding – inclusief rechtsplegingsvergoeding – te dragen en in te staan voor de veroordeling tot schadevergoeding of boete wegens tergend en roekeloos geding of hoger beroep die kan worden uitgesproken.

Deze opmerkingen van de Raad van State deden noch de decreetgever, noch de Vlaamse regering van gedachten veranderen. Ook een amendement om de schrapping van artikel 194 ongedaan te maken, werd verworpen. 

Inmiddels is het Decreet Lokaal Bestuur door de Vlaamse regering op 22 december 2017 bekrachtigd en afgekondigd.

De wijziging is voorzien om, na publicatie in het Belgisch Staatsblad, op 1 januari 2019 in werking te treden.

Enkele bedenkingen

De Vlaamse regering en de Vlaamse decreetgever doen het substitutierecht af als "weinig zinnig en democratisch verantwoord".

Deze passage in de parlementaire voorbereiding is opmerkelijk en doet de wenkbrauwen fronsen.

Per hypothese impliceert een inwilliging van een vordering die door een inwoner namens zijn gemeente wordt ingesteld immers dat er een onwettigheid is begaan. Wanneer de gegronde vordering zich bovendien baseert op de wet van 12 januari 1993, is er sprake van een (kennelijke) inbreuk op het milieu zelf.

Er valt dus niet goed in te zien wat er zo ondemocratisch zou zijn aan het feit dat een rechter een inbreuk op het milieu doet staken wanneer de gemeente zelf zou weigeren om op te treden.

Er valt evenmin in te zien waarom de conclusie anders zou zijn wanneer de vordering is gericht tegen een vergunning die door "de gemeente" zelf is afgeleverd: een dergelijke vergunning wordt niet afgeleverd door de gemeenteraad, maar het CBS, en het is een algemeen gegeven dat de belangen van het CBS niet altijd samenvallen met die van de gemeente(raad).

De afschaffing van het substitutierecht is dus in essentie geënt op de idee om de rechterlijke controle op het handelen van lokale besturen deels aan banden te leggen.   

Dat de uitvoerende macht een dergelijke inmenging en beperking van haar bevoegdheden door de rechter liever kwijt dan rijk is, valt nog enigszins te plaatsen. Maar dat de wetgevende macht dit standpunt uitdrukkelijk bijtreedt, is slechts zelden gezien. In het licht van het beginsel van de scheiding der machten, dreigt het Decreet Lokaal Bestuur op dit punt ironisch genoeg zelf de stempel van "weinig zinnig en democratisch verantwoord" te krijgen, en dat nog voor het decreet goed en wel in werking treedt.

Daarmee rijst de onvermijdelijke vraag: wie bewaakt de bewakers? Wellicht het Grondwettelijk Hof.

To be continued.