Signaleringsblog week 20: actuele jurisprudentie en ontwikkelingen bestuursrecht en omgevingsrecht

I- Jurisprudentie  

Openstelling supermarkt op zondag: bestuursrechter toetst wettelijke regeling zondagsluiting niet aan Dienstenrichtlijn 

Het College van Beroep voor het bedrijfsleven (“CBb”) oordeelt in zijn uitspraak van 6 mei 2026 (ECLI:NL:CBB:2026:184) dat het wettelijke verbod om op zondag een winkel voor het publiek geopend te hebben niet kwalificeert als een kwantitatieve beperking in de zin van art. 15, tweede lid, onder a, Dienstenrichtlijn (“Drl”). Evenals in zes andere zaken waarin het CBb op dezelfde dag uitspraak heeft gedaan, ziet het CBb daarom geen aanleiding om na te gaan of dit wettelijk verbod in strijd is met deze richtlijn. Aanleiding voor dit oordeel was een geschil over het afgewezen verzoek om ontheffing van dit verbod. Het CBb stelt vast dat in art. 2, eerste lid, aanhef en onder a, Winkeltijdenwet (“Wtw”) is bepaald dat het verboden is een winkel voor publiek geopend te hebben op zondag en dat, kort gezegd, de gemeenteraad bij verordening aan het college van burgemeester en wethouders (“college”) de bevoegdheid kan verlenen om ontheffing te verlenen van dit verbod. De supermarkt, die zich niet kon verenigen met diens afgewezen verzoek om ruimere openingstijden op zondag dan waarin de ontheffingsbevoegdheid voorzag, betoogt in hoger beroep onder meer dat de zondagsluiting in strijd is met de Drl (Richtlijn 2006/123/EG van het Europees Parlement en de Raad van 12 december 2006 betreffende diensten op de interne markt). Volgens de supermarkt is het beperken van de openingstijden, zoals bepaald in de Wtw en nader uitgewerkt in de lokale verordening, een kwantitatieve beperking die niet voldoet aan de eisen die art. 15, derde lid, Drl hieraan stelt. Het CBb overweegt dat in elk geval sprake is van een kwantitatieve beperking in de zin van art. 15, tweede lid, onder a, Drl, als (i) de toegang tot of de uitoefening van een dienstenactiviteit afhankelijk wordt gesteld van met name beperkingen op basis van de bevolkingsomvang of een geografische minimumafstand tussen de dienstverrichters, of (ii) als het aantal ondernemers wordt beperkt. Naar het oordeel van het CBb doet geen van beide situaties zich voor bij het wettelijke openstellingsverbod. Omdat de supermarkt ook niet anderszins heeft onderbouwd dat sprake is van een kwantitatieve beperking, concludeert het CBb dat geen aanleiding bestaat om te toetsen of het wettelijk verbod respectievelijk de bij verordening aan het college toegekende ontheffingsbevoegdheid in strijd zijn met de Drl. 

Welstandsbeleid moet wegens strijd met Dienstenrichtlijn buiten toepassing worden gelaten 

De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (“Afdeling”) oordeelt in haar uitspraak van 6 mei 2026 (ECLI:NL:RVS:2026:2575) dat het college de gevraagde exploitatievergunningen voor het met twee vaartuigen bedrijfsmatig vervoeren van passagiers niet in het belang van welstand mocht weigeren, omdat het voeren van welstandsbeleid in dit geval in strijd is met de Dienstenrichtlijn (“Drl”). De Afdeling overweegt dat de Drl van toepassing is op het passagiersvervoer over de betreffende binnenwateren (vgl. de Afdelingsuitspraak van 27 januari 2016, ECLI:NL:RVS:2016:160) en dat zowel het vergunningstelsel als geheel als de vergunningsvoorwaarden in overeenstemming moeten zijn met de Drl (vgl. het arrest van het Hof van Justitie van de Europese Unie van 22 september 2020, Cali Apartments, ECLI:EU:C:2020:743). Art. 10, tweede lid, Drl somt de criteria op waaraan de vergunningsvoorwaarden moeten voldoen en bepaalt onder meer dat deze gerechtvaardigd zijn om een dwingende reden van algemeen belang (sub b) aan te nemen. De Afdeling stelt vast dat het gevoerde welstandsbeleid tot doel heeft om het stedelijk milieu, de leefbaarheid en de cultuurhistorische waarde van de (historische) binnenstad te beschermen. Hoewel deze doelstellingen in algemene zin kunnen worden aangemerkt als ‘dwingende redenen van algemeen belang’ (in de zin van de Drl), gaat de Afdeling na of het college aannemelijk heeft gemaakt dat de belangen van de leefbaarheid en de cultuurhistorische waarde van de binnenstad in dit geval in het geding zijn. Volgens de Afdeling heeft het college niet toereikend gemotiveerd dat het uiterlijk van de passagiersvaart druk uitoefent op de leefbaarheid. Evenmin heeft het college aannemelijk gemaakt dat de kwaliteit van de grachten als historisch erfgoed onder druk staat door het uiterlijk van de passagiersvaart, zodat niet objectief kan worden beoordeeld of het welstandsbeleid een rechtvaardiging kan zijn om het belang van de kwaliteit van de grachten als historisch erfgoed te dienen. Omdat het college niet aannemelijk heeft gemaakt dat de belangen van de leefbaarheid en de cultuurhistorische waarde daadwerkelijk onder druk staan door het uiterlijk van passagiersvaartuigen, kon het voeren van welstandsbeleid naar het oordeel van de Afdeling in dit geval niet worden gerechtvaardigd met een beroep op een dwingende reden van algemeen belang. De Afdeling concludeert dat het welstandsbeleid in dit geval wegens strijd met de Drl buiten toepassing moet worden gelaten en het college de gevraagde vergunningen niet op basis van welstandsmotieven had mogen weigeren. 

Afdeling bevestigt: redelijke termijn (art. 6 EVRM) gaat pas lopen vanaf boetekennisgeving 

In haar uitspraak van 6 mei 2026 (ECLI:NL:RVS:2026:2572) bevestigt de Afdeling dat de redelijke termijn als bedoeld in art. 6, eerste lid, EVRM in de regel pas gaat lopen op het moment dat het bestuursorgaan een boetekennisgeving doet. Alleen in geval van specifieke omstandigheden kan volgens de Afdeling van dit uitgangspunt worden afgeweken. Aanleiding voor dit oordeel was een geschil over een bestuurlijke boete wegens meerdere overtredingen van de Wet arbeid vreemdelingen (Wav), waarbij ook het overschrijden van de beslistermijn en het daaraan te verbinden rechtsgevolg onderwerp van discussie waren. In hoger beroep betoogt appellant onder meer dat de redelijke termijn al is gaan lopen voorafgaand aan de boetekennisgeving van de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, namelijk op het moment van het controlebezoek van de arbeidsinspecteurs en het daaropvolgende verhoor van twee vennoten van de betrokken onderneming. De Afdeling overweegt dat de redelijke termijn als bedoeld in art. 6, eerste lid, EVRM is overschreden, als de duur van de totale procedure onredelijk lang is (vgl. de Afdelingsuitspraak van 14 maart 2007, ECLI:NL:RVS:2007:BA0664). Voor de beslechting van een geschil over een bestraffende sanctie geldt daarbij volgens vaste rechtspraak als uitgangspunt dat deze termijn begint op het moment dat het betrokken bestuursorgaan jegens de beboete een handeling verricht waaraan deze in redelijkheid de verwachting mag ontlenen dat het bestuursorgaan hem een boete zal opleggen (vgl. het arrest van de Hoge Raad van 22 april 2005, ECLI:NL:HR:2005:AO9006, waarbij de Afdeling aansluit blijkens haar uitspraken van 9 december 2009, ECLI:NL:RVS:2009:BK5859, 15 februari 2023, ECLI:NL:RVS:2023:586, en 24 december 2024, ECLI:NL:RVS:2024:5293). Verder volgt uit vaste Afdelingsrechtspraak (vgl. de hiervoor genoemde uitspraak van 9 december 2009) dat een bestuursorgaan in de regel eerst met de boetekennisgeving een handeling verricht waaraan de beboete de verwachting mag ontlenen dat het bestuursorgaan hem een boete zal opleggen. In de grote meerderheid van de gevallen zal de dag waarop het bestuursorgaan deze kennisgeving doet, dan ook gelden als het tijdstip waarop de redelijke termijn als bedoeld in art. 6, eerste lid, EVRM aanvangt. Uit de geschiedenis van de totstandkoming van de Wav (Kamerstukken II 2003/04, 29 523, nr. 3) volgt volgens de Afdeling evenwel dat niet is uit te sluiten dat zich in een concreet geval specifieke omstandigheden voordoen waaruit, in afwijking van voormeld uitgangspunt, volgt dat al voordat het bestuursorgaan een boetekennisgeving doet, deze jegens de beboete een concrete handeling verricht waaraan hij in redelijkheid de verwachting mag ontlenen dat het bestuursorgaan hem een boete zal opleggen. Naar het oordeel van de Afdeling doen zulke omstandigheden zich in deze specifieke zaak niet voor. 

Bal-bepaling die Natura 2000-activiteiten categorisch uitzondert van vergunningplicht onverbindend wegens strijd met Habitatrichtlijn 

In zijn uitspraak van 11 mei 2026 oordeelt de Rechtbank Den Haag (ECLI:NL:RBDHA:2026:10791) dat art. 11.16, onder b, Besluit activiteiten leefomgeving (“Bal”), dat visserij-activiteiten in aangewezen Natura 2000-natuurgebieden categorisch vrijstelt van een vergunningplicht, wegens strijd met art. 6, derde lid, Habitatrichtlijn (“Hrl”) onverbindend is. Aanleiding voor dit oordeel was een geschil over een afgewezen verzoek om handhavend op te treden tegen mobiele bodemberoerende visserij die zonder omgevingsvergunning plaatsvindt vanaf schepen onder Nederlandse vlag binnen een aangewezen Natura 2000-gebied. Aan zijn afwijzende beslissing had de minister voor Natuur en Stikstof (inmiddels: staatssecretaris van Landbouw, Visserij, Voedselzekerheid en Natuur) ten grondslag gelegd dat geen sprake was overtreding, omdat voor de visserij-activiteiten waarop het handhavingsverzoek betrekking heeft ingevolge art. 11.16, aanhef en onder b, Bal geen omgevingsvergunning was vereist. De rechtbank overweegt dat uit art. 6, derde lid, Hrl volgt dat voor een project dat significante gevolgen kan hebben voor een Natura 2000-gebied een passende beoordeling moet worden gemaakt van de gevolgen voor het gebied. Daartoe is om art. 5.1, eerste lid, aanhef en onder e, Omgevingswet (Ow) een vergunningplicht opgenomen voor het uitvoeren van een Natura 2000-activiteit. Deze vergunning wordt slechts verleend, als uit een passende beoordeling de zekerheid is verkregen dat het project de natuurlijke kenmerken van het gebied niet zal aantasten (art. 8,74b, eerste lid, Bal). Tussen partijen is niet in geschil dat de bodemberoerende visserij-activiteiten die in dit geval plaatsvinden mogelijk de natuurlijke kenmerken van dat gebied aantasten. De rechtbank ziet zich in het licht van de aangevoerde beroepsgronden voor de vraag gesteld of art. 11.16, onder b, Bal, dat buiten toepassing moet blijven of onverbindend is wegens strijd met art. 6, derde lid, Hrl. Hoewel de Europese Unie exclusief bevoegd is met betrekking tot het vaststellen en uitvoeren van het gemeenschappelijk visserijbeleid en het natuurbelang een rol speelt bij het vaststellen van de maatregelen die in het kader van dit beleid worden getroffen, laat dit naar het oordeel van de rechtbank onverlet dat Nederland gehouden is tot het naleven van de verplichtingen die voortvloeien uit de Hrl. Omdat de categorische uitzondering die art. 11.16, onder b, Bal maakt op het verbod om een project niet eerder toe te staan dan nadat de zekerheid is verkregen dat dit de natuurlijke kenmerken van het betrokken gebied niet zal aantasten zich volgens de rechtbank niet goed verdraagt met art. 6, derde lid, Hrl, oordeelt de rechtbank de Bal-bepaling om die reden onverbindend. De rechtbank concludeert dat deze bepaling daarom niet aan de afwijzende beslissing op het verzoek om handhaving ten grondslag mocht worden gelegd. 

II – Ontwikkelingen in wet- en regelgeving 

Conceptwetsvoorstel neutraal boa-uniform vrijgegeven voor internetconsultatie 

Vanaf 12 mei 2026 doorloopt het concept initiatiefwetsvoorstel Voorstel van wet van het lid Martens-America tot wijziging van de Politiewet 2012 in verband met het instellen van een wettelijk verbod op het dragen van zichtbare uitingen van godsdienst of levensovertuiging voor geüniformeerde buitengewoon opsporingsambtenaren een internetconsultatieronde. Het voorstel voorziet in een verbod op het dragen van zichtbare uitingen van godsdienst of levensovertuiging door buitengewoon opsporingsambtenaren (“boa's”) die bij hun taakuitoefening in contact met het publiek een uniform of bedrijfskleding dragen. Het verbod is ingegeven door de gedachte dat vanwege de strikte scheiding tussen kerk en staat in onze democratische rechtsstaat boa’s die in contact staan met burgers, evenals politieagenten, neutraliteit moeten uitstralen. Zichtbare uitingen van religie of levensovertuiging kunnen volgens de initiatiefnemer afbreuk doen aan de neutraliteit van de functie. Tot en met 12 juni 2026 kan een ieder reageren op de consultatiedocumenten. 

Internetconsulatie: Verzamelbesluit Omgevingswet IenW Water en Bodem 2027

Op 7 mei 2026 is het concept Besluit van […] tot wijziging van het Besluit activiteiten leefomgeving, het Omgevingsbesluit, het Drinkwaterbesluit en het Aanvullingsbesluit bodem Omgevingswet (Verzamelbesluit Omgevingswet IenW water en bodem 2027) vrijgegeven voor internetconsultatie. Het verzamelbesluit bevat wijzigingen van ondergeschikte betekenis, waarmee onvolkomenheden en inhoudelijke omissies worden hersteld, enkele taalkundige verduidelijkingen worden doorgevoerd en voorschriften worden opgenomen voor een nieuwe techniek voor legionellapreventie in leidingwater. Daarnaast wordt met de voorgestelde wijzigingen verlopen overgangsrecht ingetrokken en voor wijzigingen van lozingsactiviteiten afkomstig uit Seveso-inrichtingen teruggekeerd naar de procedure zoals die gold onder de Waterwet. Tot en met 11 juni 2026 kunnen belangstellenden reageren op het consultatiedocument. 

Op de hoogte blijven van nieuwe ontwikkelingen?

Met onze Stibbeblogs blijft u op de hoogte van ontwikkelingen op het terrein van het bestuursrecht en omgevingsrecht. Wilt u graag automatisch via e-mail op de hoogte worden gehouden over een blogupdate? Meld u zich dan op onze website aan voor het ontvangen van een e-mail attendering bij het verschijnen van nieuwe bestuursrechtelijke en omgevingsrechtelijke Stibbeblogs. Eerder verschenen Signaleringsblogs kun u hier raadplegen