Signaleringsblog week 15: actuele jurisprudentie en ontwikkelingen bestuursrecht en omgevingsrecht

I- Jurisprudentie  

Laka belanghebbende bij verleende begrotingssubsidies 

De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (“Afdeling”) oordeelt in haar uitspraak van 1 april 2026 (ECLI:NL:RVS:2026:1809) dat documentatie- en onderzoekscentrum Stichting Laka als belanghebbende in de zin van art. 1:2, derde lid, Algemene wet bestuursrecht (“Awb”) moet worden aangemerkt bij vier verleende begrotingssubsidies ter versterking van de innovatie- en kennisinfrastructuur op het gebied van nucleaire technologie. Dit betekent dat de minister van Klimaat en Groene Groei en de rechtbank het ingediende bezwaar respectievelijk beroep van de stichting ten onrechte niet-ontvankelijk hebben verklaard. De minister had als opvolging van een aangenomen amendement eenmalig € 5 miljoen euro vrijgemaakt om onderwijs over, onderzoek naar en maatschappelijke bewustwording van de toepassingen van nucleaire technologie te bevorderen en dit bedrag zonder voorafgaande verdelingsprocedure in de vorm van subsidie toegekend aan vier partijen binnen de nucleaire sector. Nadat zij hiervan op de hoogte raakte, trok de stichting aan de bel, omdat ook zij in aanmerking had willen komen voor subsidie. De minister en de rechtbank verklaarden de stichting evenwel niet-ontvankelijk wegens vermeend gebrek aan belang. In hoger beroep komt de stichting op tegen dit oordeel. De Afdeling overweegt dat in dit geval bepalend is of de stichting opkomt ter bescherming van de algemene en collectieve belangen, die zij krachtens haar doelstelling en blijkens haar feitelijke werkzaamheden in het bijzonder behartigt. Volgens de Afdeling kan er niet aan worden voorbijgezien dat het doel van de subsidie niet alleen is het vergroten van kennis over nucleaire energie, maar ook ziet op versterking van de nucleaire infrastructuur. Omdat de stichting met het oog op de behartiging van haar statutaire doelstelling relevante feitelijke werkzaamheden verricht, onder andere door voorlichting te geven over kernenergie via haar website en door te participeren in manifestaties over de energieproblematiek, zijn de belangen van de stichting naar het oordeel van de Afdeling rechtstreeks betrokken zijn bij de subsidieverlening ter uitvoering van het amendement. De minister zal nu opnieuw over de verdeling van de begrotingssubsidie moeten besluiten. 

Waarschuwing kan niet worden gelijkgesteld met appellabel besluit, Afdeling neem conclusie A-G Widdershoven op dit punt over

In haar uitspraak van 1 april 2026 (ECLI:NL:RVS:2026:1846) oordeelt de Afdeling dat de aan twee ondernemingen gerichte waarschuwingen niet kwalificeren als appellabele besluiten, zodat de daartegen ingestelde rechtsmiddelen niet-ontvankelijk zijn. De minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport had beide bedrijven schriftelijk gewaarschuwd, nadat de Inspectie Gezondheidszorg en Jeugd had geconstateerd dat zij een bepaald geneesmiddel zonder de daarvoor op grond van de Geneesmiddelenwet (“Gnw”) vereiste (groot)handelsvergunning in de handel hadden gebracht. Aanvullend had de minister ook besloten tot openbaarmaking van de eindrapporten van de IGJ. In beide waarschuwingen staat dat de minister bij herhaalde constatering van de geconstateerde overtreding een bestuurlijke boete zal opleggen. In beroep oordeelde de rechtbank dat de minister de daartegen gerichte bezwaren ten onrechte niet-ontvankelijk had verklaard, omdat de waarschuwingen gelijkgesteld moeten worden met een besluit in de zin van art. 1:3, eerste lid, Awb; een alternatieve route zou volgens de rechtbank voor beide ondernemingen vanuit een oogpunt van rechtsbescherming namelijk onevenredig bezwarend zijn. De Afdeling gaat niet mee in dit oordeel. Zij overweegt dat een waarschuwing in beginsel geen appellabel besluit is waartegen rechtsmiddelen kunnen worden aangewend. Dit kan anders zijn als het gaat om een op een wettelijk voorschrift gebaseerde waarschuwing die een voorwaarde is voor het toepassen van een sanctiebevoegdheid. Een op een beleidsregel gebaseerde of informele waarschuwing is volgens de Afdeling daarentegen geen besluit in de zin van art. 1:3 Awb (vgl. de Afdelingsuitspraak van 25 november 2020, ECLI:NL:RVS:2020:2816). De Afdeling stelt vast dat de schriftelijke waarschuwingen in dit geval uitsluitend zijn gebaseerd op beleidsregels en om die reden niet kunnen worden aangemerkt als besluiten in de zin van art. 1:3 Awb. De waarschuwingen maken bovendien geen onderdeel uit van het sanctieregime dat van toepassing is op overtreding van art. 40, tweede lid, Gnw of art.18, eerste lid, Gnw. Dat de beleidsregels in geval van een bijzondere reden ruimte laten voor het geven van een waarschuwing maakt de waarschuwing volgens de Afdeling niet tot onderdeel van het sanctieregime, omdat de minister ook zonder voorafgaande waarschuwing de boete mag opleggen. Evenmin moeten de  waarschuwingen in het belang van de rechtsbescherming met een besluit worden gelijkgesteld, aldus de Afdeling die daarvoor de conclusie van staatsraad advocaat-generaal Widdershoven van 24 januari 2018 (ECLI:NL:RVS:2018:249) op dit punt overneemt. Uit die conclusie volgt dat op beleidsregels gebaseerde of informele waarschuwingen in drie situaties voor de rechtsbescherming met een besluit gelijk moeten worden gesteld, omdat de alternatieve route om een rechterlijk oordeel erover te krijgen onevenredig bezwarend of afwezig is: (i) als de termijn waarbinnen de waarschuwing negatieve gevolgen kan hebben zodanig lang is dat belanghebbende, gelet op de overtreding die aan de orde is, in de rechterlijke procedure tegen de op te leggen bestuurlijk sanctie de rechtmatigheid van de waarschuwing niet meer effectief kan bestrijden (hierbij geldt als vuistregel een termijn van twee jaar, vgl. de Afdelingsuitspraak van 26 maart 2025, ECLI:NL:RVS:2025:1276); (ii) als in de rechtspraak zou worden vastgesteld dat de waarschuwing een reden kan zijn voor uitsluiting van belanghebbende van een aanbestedingsprocedure en hij aannemelijk maakt dat hij van plan is aan een dergelijke procedure deel te nemen; en (iii) als het bestuursorgaan in de waarschuwing een wettelijke norm, waarvan de inhoud op grond van de wet, de wetsgeschiedenis en rechtspraak nog niet kan worden vastgesteld, heeft geconcretiseerd of rechtens had moeten concretiseren en deze concretisering alleen in rechte aan de orde kan worden gesteld door het riskeren van een bestraffende bestuurlijke sanctie. Omdat geen van deze drie uitzonderingssituaties zich in dit geval voordoen, concludeert de Afdeling dat de waarschuwingen niet appellabel zijn en de daartegen ingestelde rechtsmiddelen om die reden niet-ontvankelijk. 

Locatie-specifiek onderzoek kan duidelijkheid geven over aanvaardbaarheid gebruik gewasbeschermingsmiddelen op minder dan 50 meter afstand van woonwijk 

Uit de uitspraak van 1 april 2026 (ECLI:NL:RVS:2026:1833) volgt dat het zorgvuldigheidsbeginsel met zich brengt dat de gemeenteraad de initiatiefnemer in de gelegenheid had moeten stellen om aan de hand van een locatie-specifiek onderzoek aan te tonen dat het gebruik van gewasbeschermingsmiddelen binnen een afstand van 50 meter tot een bestaande woonwijk in overeenstemming is met een aanvaardbaar woon- en leefklimaat, voordat besluitvorming over de vaststelling van het te wijzigen bestemmingsplan plaats zou vinden. Ten behoeve van de herontwikkeling van een aantal percelen lag bij de gemeenteraad een ontwerpbestemmingsplan ter besluitvorming voor, waarin een woonbestemming was voorzien direct naast een bestemming die bollenteelt mogelijk maakt. Omdat het plan de mogelijkheid biedt op een afstand van 5 meter van de woonbestemming gewasbeschermingsmiddelen te gebruiken en de initiatiefnemer, op wiens verzoek het bestemmingsplan was opgesteld, onvoldoende had aangetoond dat die afstand aanvaardbaar is, had de gemeenteraad besloten het plan niet vast te stellen. In beroep is onder meer dit onderdeel van de besluitvorming in geschil. De Afdeling overweegt voor het gebruik van gewasbeschermingsmiddelen geen wettelijke bepalingen bestaan inzake de minimaal aan te houden afstanden tussen gronden waarop gewassen worden geteeld en nabijgelegen woningen (vgl. de Afdelingsuitspraak van 29 maart 2017, ECLI:NL:RVS:2017:868). In het kader van een bestemmingsplan dient volgens de Afdeling een afweging van alle bij het gebruik van de gronden betrokken belangen plaats te vinden, het milieubelang niet uitgezonderd, waarbij de aan te houden afstand tussen de gronden waarop gewassen worden verbouwd en nabijgelegen gevoelige objecten zodanig gekozen dient te worden dat een aanvaardbaar woon- en leefklimaat ter plaatse van het gevoelige object aanwezig zal zijn. Uit vaste rechtspraak volgt dat de Afdeling een afstand van 50 meter tussen gevoelige functies en agrarische bedrijvigheid waarbij gewasbeschermingsmiddelen worden gebruikt in het algemeen niet onredelijk acht. Op basis van zorgvuldig, op de locatie toegesneden onderzoek en aan de hand van een deugdelijke motivering kan deze afstand kleiner zijn (vgl. de Afdelingsuitspraak van 17 september 2025, ECLI:NL:RVS:2025:4407). In dit geval, zo vervolgt de Afdeling, is het ontwerpbestemmingsplan opgesteld op initiatief van appellant, terwijl de gemeenteraad de geldende bestemming nog steeds in overeenstemming acht met een goede ruimtelijke ordening. Naar het oordeel van de Afdeling had het in het kader van de zorgvuldigheid daarom op de weg van de gemeenteraad gelegen om aan appellant kenbaar te maken dat bij gebrek aan een locatie-specifiek onderzoek, onvoldoende duidelijk was of sprake is van een aanvaardbaar woon- en leefklimaat ter plaatse van de voorziene woningen en hem in de gelegenheid te stellen dat onderzoek te verrichten. Door dit niet te doen, lijdt het vaststellingsbesluit aan een zorgvuldigheidsgebrek.  

Beoordeling planschadeverzoek na bedrijfsfusie: onder bijzondere omstandigheden kan bestuursorgaan zich niet beroepen op actieve risicoaanvaarding 

In haar tussenuitspraak van 1 april 2026 (ECLI:NL:RVS:2026:1844) oordeelt de Afdeling dat het college van burgemeester en wethouders (“college”) de verzoekers om nadeelcompensatie en een tegemoetkoming in planschade (“appellanten”) ten onrechte actieve risicoaanvaarding heeft tegengeworpen, omdat deze geen daadwerkelijke mogelijkheid hadden om het risico op een voorzienbare nadelige ontwikkeling voor de exploitatie van hun winkelpand op betekenisvolle wijze te verdisconteren in de aankoopprijs. De Afdeling overweegt dat uit haar overzichtsuitspraak van 6 augustus 2025 (ECLI:NL:RVS:2025:3690) volgt dat bij de beoordeling van een aanvraag om tegemoetkoming in planschade op grond van artikel 6.3 Wet ruimtelijke ordening (“Wro”) ook de voorzienbaarheid van de schadeoorzaak moet worden betrokken. De schadeoorzaak is voorzienbaar als voor de aanvrager aanleiding bestond om rekening te houden met de kans dat de planologische situatie ter plaatse zou gaan veranderen in een voor hem ongunstige zin. Als de schadeoorzaak voorzienbaar was, kan het bestuursorgaan mogelijk risicoaanvaarding aan de aanvrager tegenwerpen, hetgeen betekent dat de schade voor zijn rekening blijft. Hierbij wordt een onderscheid gemaakt tussen actieve en passieve risicoaanvaarding. Van actieve risicoaanvaarding kan sprake zijn als de aanvrager een investeringsbeslissing heeft genomen, bijvoorbeeld door een onroerende zaak te kopen, terwijl de schadeoorzaak voor een redelijk denkend en handelend koper ten tijde van deze investeringsbeslissing voorzienbaar was. De voorzienbaarheid wordt vastgesteld op het moment van de aankoop van de desbetreffende onroerende zaak (en dus niet op het moment van levering). Actieve risicoaanvaarding mag niet worden tegengeworpen bij rechtsopvolging onder algemene titel of daarmee gelijk te stellen wijzen van verkrijging. Ook bij een verzoek om nadeelcompensatie wordt de voorzienbaarheid van de schadeoorzaak betrokken (vgl. de uitspraak van de Afdeling van 9 februari 2011, ECLI:NL:RVS:2011:BP3666). De Afdeling stelt vast dat in dit geval sprake was van een bedrijfsfusie na de peildatum (het moment waarop het ontwerpbestemmingsplan ter inzage werd gelegd en de schadeveroorzakende ontwikkelingen voorzienbaar werden), waarbij de exploitatie van het betrokken winkelpand is overgegaan naar een andere vennootschap. Bij die bedrijfsfusie zijn de bezittingen onder bijzondere titel aan de verkrijgende vennootschap overgedragen en heeft deze partij ook de schulden en contracten (na instemming van de schuldeisers en wederpartijen) overgenomen. Als uitgangspunt heeft volgens de Afdeling op dat moment te gelden dat de verkrijgende vennootschap wordt geacht het risico op de nadelige ontwikkeling te hebben aanvaard; een redelijk denkend en handelend kopende (rechts)persoon wordt immers geacht de mogelijkheid van verwezenlijking van een bepaalde negatieve ontwikkeling – zoals in dit geval de herontwikkeling van het centrumgebied waarin het winkelpand is gelegen - te verdisconteren in de aankoopprijs van de onderneming. In bijzondere omstandigheden kan dat anders liggen, aldus de Afdeling, namelijk als die verdisconteringsmogelijkheid ontbreekt. In zo’n situatie is er geen grond om aan de verkrijgende vennootschap actieve risicoaanvaarding tegen te werpen. Naar het oordeel van de Afdeling doen dergelijke bijzondere omstandigheden zich in dit geval voor. 

Stichting misbruikt bevoegdheid Wvg om gevestigd voorkeursrecht te omzeilen 

De civiele kamer van de Rechtbank Gelderland oordeelt in zijn uitspraak van 11 maart 2026 (ECLI:NL:RBGEL:2026:1905) dat de stichting die in weerwil van een gevestigd voorkeursrecht het op haar perceel gevestigde recht van erfpacht wil vervreemden aan een derde haar bevoegdheid om te verzoeken een prijsbepalingsprocedure (als bedoeld in art. 13, eerste lid, Wet voorkeursrecht gemeenten, “Wvg”) te starten heeft misbruikt. Na een voorlopige aanwijzing van het college had de gemeenteraad op het perceel een voorkeursrecht gevestigd. Zolang het voorkeursrecht geldt, is de stichting niet vrij om het erfpacht ‘zomaar’ aan derden te verkopen. In casu wenste de stichting haar erfpachtrecht aan een derde (een andere partij dan de gemeente) te verkopen. Vanwege die voorgenomen vervreemding verzoekt de stichting bij de civiele rechter onder meer om een verklaring voor recht dat het voorkeursrecht niet meer geldt en zij vrij is om het erfpachtrecht te verkopen aan deze derde. Op basis van een reconstructie stelt de rechtbank vast dat de stichting na vestiging van het voorkeursrecht aan het college heeft laten weten bereid te zijn het pand te willen verkopen aan de gemeente tegen nader overeen te komen voorwaarden. De gemeente heeft daarop aangegeven in beginsel bereid te zijn tot aankoop tegen nader overeen te komen voorwaarden. Daarmee is volgens de rechtbank voldaan aan de artt. 11 en 12, eerste lid, Wvg. Ook is volgens de rechtbank voldaan aan het onderhandelingsvereiste van art. 13, eerste lid, Wvg en daarmee aan de ingangsvoorwaarde voor de vervreemder (in dit geval: de stichting) om het college te verzoeken binnen vier weken een rechterlijke ‘prijsbepalingsprocedure’ te starten, zoals de stichting in casu heeft gedaan. In zo’n situatie geeft de rechter een oordeel geeft over de verkoopprijs, indien en omdat partijen er gezamenlijk niet uitkomen (en de onderhandelingen dientengevolge zonder resultaat blijven). Bij overschrijding van de in art. 13, eerste lid, Wvg genoemde vierwekentermijn (of indien burgemeester en wethouders schriftelijk weigeren een dergelijk verzoekschrift in te dienen), heeft de vervreemder evenwel gedurende drie jaar de vrijheid tot vervreemding van zijn goed aan derden (art. 13, derde lid, jo. 12, tweede lid, Wvg). 

De rechtbank ziet in het verweer van de gemeente, die zich verzet tegen de voorgenomen verkoop aan een derde partij, aanleiding om zich uit te laten over de toelaatbaarheid van de handelswijze van de stichting. De rechtbank overweegt dat uit art. 3:13, eerste lid, BW volgt dat degene aan wie een bevoegdheid toekomt, haar niet kan inroepen voor zover hij haar misbruikt. Daarvan is onder meer sprake als de uitoefening van die bevoegdheid plaatsvindt met geen ander doel dan een ander te schaden of met een ander doel dan waarvoor zij is verleend of in geval men, in aanmerking nemende de onevenredigheid tussen het belang bij de uitoefening en het belang dat daardoor wordt geschaad, naar redelijkheid niet tot die uitoefening had kunnen komen (art. 3:13, tweede lid, BW). In art. 3:15 BW is bepaald dat art. 3:13 BW toepassing vindt buiten het vermogensrecht, voor zover de aard van de rechtsbetrekking zich daartegen niet verzet. 

Naar het oordeel van de rechtbank heeft de stichting haar bevoegdheid om te verzoeken de prijsbepalingsprocedure te starten in dit geval misbruikt. Gelet op de relevante feiten en omstandigheden gedurende én na het verstrijken van de vierwekentermijn blijkt volgens de rechtbank uit niets dat de intentie van de stichting er daadwerkelijk op was gericht het erfpachtrecht aan de gemeente te verkopen noch op het bereiken van overeenstemming over de vervreemdingsvoorwaarden door middel van serieuze onderhandelingen of het starten van een gerechtelijke prijsbepalingsprocedure. Ook heeft de rechtbank de indruk dat de handelswijze van de stichting tot doel had te bereiken dat het college niet tijdig op het verzoek zou reageren, zodat zij na het verstrijken van de fatale vierwekentermijn vervreemdingsvrijheid zou verkrijgen (art. 13, derde lid, Wvg). Evenmin was het handelen van de stichting volgens de rechtbank geschikt om tijdig een bevestiging van de gemeente te verkrijgen dat zij vrij was om het erfpachtrecht te vervreemden aan derden. Tegen deze achtergrond concludeert de rechtbank dat de stichting te kwader trouw heeft gehandeld en misbruik heeft gemaakt van de bevoegdheid op grond van art. 13, eerste lid, Wvg om een verzoek bij het college in te dienen. De rechtbank concludeert daarom dat de overschrijding van de fatale vierwekentermijn van art. 13, eerste lid, Wvg in de gegeven omstandigheden niet leidt tot het daarmee beoogde rechtsgevolg (de vrijheid tot vervreemding aan derden gedurende drie jaar). 

II – Ontwikkelingen in wet- en regelgeving 

Internetconsultatie voorstel Wijzigingswet energieprojecten 

Vanaf 1 april 2026 doorloopt het conceptvoorstel Wijzigingswet energieprojecten een internetconsultatieronde. Het wetsvoorstel voegt aan de Omgevingswet bijzondere bepalingen voor het Rijk en provincies toe om rechten te heffen (leges) voor het in behandeling nemen van een aanvraag voor een projectbesluit voor bepaalde energie-infrastructuurprojecten. In plaats van die leges te betalen, kan de aanvrager de kosten die de overheid maakt, ook betalen op grond van een door hem met de overheid te sluiten overeenkomst. Dit voorstel codificeert de huidige praktijk. Verder bevat dit wetsvoorstel enkele juridisch-technische wijzigingen van de Energiewet, Mijnbouwwet en Wet windenergie op zee. Tot en met 30 april 2026 kunnen belangstellenden reageren op het consultatiedocument. 

Kamerbrief Voortgang aanpak netcongestie

Met de Kamerbrief van 2 april 2026 reflecteert de staatssecretaris van Economische Zaken en Klimaat op de integrale voortgang van de kabinetsaanpak van de problemen rondom het volle stroomnet. De staatssecretaris onderkent dat het voorzien in voldoende toegang tot transportcapaciteit voor elektriciteit een essentiële randvoorwaarde voor grote maatschappelijke ambities is op het gebied van woningbouw, economische groei, verduurzaming en strategische autonomie. Het kabinet zal de komende periode voortbouwen op wat de afgelopen jaren in gang is gezet, in het bijzonder (i) het Landelijk Actieprogramma Netcongestie (“LAN”), (ii) de Versnellingsaanpak realisatie elektriciteitsinfrastructuur en (iii) het Aansluitoffensief netcongestie. In de Kamerbrief geeft de staatssecretaris een terugblik en een vooruitblik langs de actielijnen van het LAN (Beter Benutten, Sneller Bouwen en Slimmer Inzicht). 

Op de hoogte blijven van nieuwe ontwikkelingen?

Met onze Stibbeblogs blijft u op de hoogte van ontwikkelingen op het terrein van het bestuursrecht en omgevingsrecht. Wilt u graag automatisch via e-mail op de hoogte worden gehouden over een blogupdate? Meld u zich dan op onze website aan voor het ontvangen van een e-mail attendering bij het verschijnen van nieuwe bestuursrechtelijke en omgevingsrechtelijke Stibbeblogs. Eerder verschenen Signaleringsblogs kun u hier raadplegen.