Signaleringsblog week 13: actuele jurisprudentie en ontwikkelingen bestuursrecht en omgevingsrecht

I- Jurisprudentie  

Afdeling bevestigt toelaatbaarheid voorrangsregels omgevingsplan

Met het oog op het bieden van duidelijkheid aan de rechtspraktijk oordeelt de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (“Afdeling”) in zijn uitspraak van 18 maart 2026 (ECLI:NL:RVS:2026:1510, niet gepubliceerd op www.rechtspraak.nl) ambtshalve dat art. 22.6, eerste lid, Omgevingswet (“Ow”) niet in de weg staat aan het opnemen van een zogeheten ‘voorrangsregel’ in het nieuwe deel van het omgevingsplan. Aanleiding voor dit oordeel was een geschil over de gewijzigde vaststelling van het omgevingsplan, waarmee de mogelijkheid om de benedenverdieping van het pand van appellant als woning te gebruiken was komen te vervallen. Daartoe had de gemeenteraad in het plan een regel opgenomen die bepaalt dat de regels van het tijdelijk deel van het omgevingsplan blijven gelden, zolang deze niet in strijd zijn met (kort gezegd) de regels die bewoning van de benedenverdieping van een pand uitsluiten. De voorzieningenrechter stelt vast dat deze planregel een zogenoemde ‘voorrangsregel’ is die de verhouding tussen het tijdelijke deel en het nieuwe deel van het omgevingsplan bepaalt. De voorzieningenrechter overweegt dat uit art. 22.6, eerste lid, Ow volgt dat bij de vaststelling van een omgevingsplan de voor een locatie geldende planregels alleen alle tegelijk kunnen komen te vervallen. Naar het oordeel van de voorzieningenrechter staat art. 22.6, eerste lid, Ow - afgaand op de redactie en de letterlijke uitleg ervan - niet in de weg aan het opnemen van een voorrangsregel in het (nieuwe deel van het) omgevingsplan: met een voorrangsregel komen de regels die zijn opgenomen in de ruimtelijke plannen die deel uitmaken van het tijdelijke deel van het omgevingsplan immers niet te vervallen; evenmin worden deze geschrapt of verwijderd. Het voorgaande laat volgens de voorzieningenrechter onverlet dat een voorrangsregel niet rechtsonzeker mag zijn of tot rechtsonzekere situaties mag leiden. Of dit laatste het geval is, hangt af van de omstandigheden van het geval, aldus de voorzieningenrechter. 

Horen in bezwaar: beginsel van hoor en wederhoor biedt als uitgangspunt geen ruimte voor afzonderlijk horen bestuursorgaan  

De Afdeling oordeelt in haar uitspraak van 11 maart 2026 (ECLI:NL:RVS:2026:1386) dat het besluit van de minister van Defensie op een verzoek om openbaarmaking van informatie onzorgvuldig en in strijd met het beginsel van hoor en wederhoor tot stand is gekomen, omdat de bezwaaradviescommissie de minister afzonderlijk - en daarmee buiten de aanwezigheid van bezwaarmaker (“appellant”) en diens gemachtigde om - heeft gehoord. Naar het oordeel van de Afdeling is dit een gebrek dat niet met toepassing van art. 6:22 Algemene wet bestuursrecht (“Awb”) kan worden gepasseerd. Aanleiding voor dit oordeel was een geschil over de openbaarmaking van het Handboek van de Militaire Inlichtingen- en Veiligheidsdienst. De minister had de openbaarmaking gedeeltelijk geweigerd, waarna appellant in hoger beroep onder meer betoogt dat de Awb in dit geval geen ruimte bood om de minister in de bezwaarfase afzonderlijk te horen. De Afdeling stelt vast dat art. 7:13 Awb van toepassing is bij een ingestelde bezwaaradviescommissie, art. 7:6 Awb regels stelt over het horen door of namens het bestuursorgaan van belanghebbenden. Het eerste en tweede lid van art. 7:6 Awb verwoorden het uitgangspunt dat belanghebbenden in elkaars aanwezigheid worden gehoord en dat hierop een uitzondering mogelijk is als (i) gezamenlijk horen een zorgvuldige behandeling zal belemmeren of (ii) tijdens het horen feiten of omstandigheden bekend zullen worden waarvan geheimhouding om gewichtige redenen is geboden. De Afdeling overweegt, onder verwijzing naar de memorie van toelichting bij voornoemde wetsbepalingen (Kamerstukken II, 1988-1989, 21 221, nr. 3), dat aan het uitgangspunt dat belanghebbenden in elkaars aanwezigheid worden gehoord het beginsel van hoor en wederhoor ten grondslag ligt. Dat beginsel houdt in dat partijen van elkaars standpunten op de hoogte moeten zijn en daarop moeten kunnen reageren. Om dezelfde redenen moet een vertegenwoordiger van het bestuursorgaan worden uitgenodigd voor de hoorzitting, als die wordt gehouden door een ingestelde adviescommissie. Art. 7:13 Awb bevat geen aparte uitzonderingen op het uitgangspunt van gezamenlijk horen, maar naar het oordeel van de Afdeling brengt een redelijke wetsuitleg met zich dat voor het maken van een uitzondering aansluiting gezocht kan worden bij de in art. 7:6, tweede lid, Awb genoemde omstandigheden (waarbij voor de invulling van het begrip ‘gewichtige redenen’ kan worden aangesloten bij hetgeen daarover is bepaald in art. 7:4, zevende lid, Awb). Volgens de Afdeling heeft de bezwaarcommissie in dit geval de minister afzonderlijk gehoord over de delen van het Handboek die de minister had geweigerd, zonder daartoe ‘gewichtige redenen’ te hebben aangewezen. Ook is appellant niet op de hoogte gesteld van hetgeen de bezwaarcommissie en de vertegenwoordiger van de minister hebben besproken, eveneens zonder te vermelden waarom geheimhouding om gewichtige redenen geboden zou zijn. Daarnaast is, anders dan art. 7:7 Awb voorschrijft, van het deel van de hoorzitting waar appellant niet bij aanwezig was geen verslag gemaakt dat - eventueel onder beperkte kennisneming - aan de rechter kon worden overgelegd. De Afdeling concludeert op basis van het voorgaande dat de bezwaarprocedure onzorgvuldig en in strijd met het beginsel van hoor en wederhoor is voorbereid, hetgeen niet kan worden gepasseerd met toepassing van art. 6:22 Awb (vgl. de uitspraak van de Centrale Raad van Beroep van 15 januari 2004, ECLI:NL:CRVB:2004:AO2004). Bij wijze van ‘terugkoppeling aan de wetgever’ overweegt de Afdeling dat het aan de wetgever is om af te wegen of voor het horen van een bestuursorgaan buiten aanwezigheid van de bezwaarmaker een regeling in de wet moet worden opgenomen met daarin desgewenst de nodige waarborgen voor de bezwaarmaker.  

Nadien onrechtmatig geoordeeld aanlijn- en muilkorfgebod tast verschuldigdheid boete wegens eerdere overtreding ervan niet aan 

Uit de Afdelingsuitspraak van 18 maart 2026 (ECLI:NL:RVS:2026:1531) volgt dat de hondenbezitter aan wie - naar achteraf blijkt - ten onrechte een aanlijn- en muilkorfgebod is opgelegd, geen aanspraak heeft op teruggave van het eerder, wegens overtreding van dat verbod, opgelegde betaalde boetebedrag. Hoewel de burgemeester het opgelegde aanlijn- en muilkorfgebod gedurende de hoger beroepstermijn had ingetrokken, heeft de eigenaar van de hond volgens de Afdeling vanwege diens gestelde schade als gevolg van de sanctie nog steeds voldoende procesbelang bij een oordeel over het ingestelde hoger beroep. Ten aanzien van het aanlijn- en muilkorfgebod overweegt de Afdeling dat een bestuursorgaan, onverminderd zijn eigen verantwoordelijkheid om een besluit zorgvuldig voor te bereiden, in beginsel mag afgaan op de juistheid van de bevindingen in een op ambtseed of ambtsbelofte opgemaakt en ondertekend proces-verbaal, voor zover deze bevindingen eigen waarnemingen van de opsteller van het proces-verbaal weergeven. Als die bevindingen worden betwist, zal moeten worden onderzocht of er, gelet op de aard en inhoud van die betwisting, grond bestaat voor zodanige twijfel aan die bevindingen dat deze niet of niet volledig aan de vaststelling van de overtreding ten grondslag kunnen worden gelegd. Volgens de Afdeling heeft de eigenaar voldoende twijfel gezaaid over de bevindingen uit het proces-verbaal en heeft de burgemeester, door daar onvoldoende tegenover te stellen, ten onrechte aannemelijk geacht dat diens hond een tweede bijtincident heeft veroorzaakt. De Afdeling concludeert dat de burgemeester, achteraf bezien, het aanlijn- en muilkorfgebod niet had mogen opleggen. Dit betekent volgens de Afdeling echter niet dat de eigenaar het bedrag van de eerder opgelegde geldboete wegens het overtreden van het aanlijn- en muilkorfgebod terugkrijgt: naar het oordeel van de Afdeling kan tussen de onrechtmatige oplegging van het aanlijn- en muilkorfgebod en de opgelegde boete niet een zodanig verband worden aangenomen, dat die boete de burgemeester, mede gezien de aard van de aansprakelijkheid en van de schade, als gevolg van die oplegging kan worden toegerekend. De boete houdt volgens de Afdeling namelijk direct verband met de omstandigheid dat de eigenaar het op dat moment (nog) geldende aanlijn- en muilkorfgebod heeft overtreden. Dat de eigenaar van begin af aan van mening was dat het gebod ten onrechte was opgelegd, laat het voorgaande naar het oordeel van de Afdeling onverlet (vgl. de Afdelingsuitspraak van 17 juli 2019, ECLI:NL:RVS:2019:2471). 

Openbaarmaking boetebesluit niet onevenredig

De Afdeling oordeelt in haar uitspraak van 18 maart 2026 (ECLI:NL:RVS:2026:1532) dat de Kansspelautoriteit (“Ksa”) mocht besluiten om de aan appellante opgelegde boete wegens overtreding van het Besluit werving, reclame en verslavingspreventie kansspelen (Bwrvk) openbaar te maken. Appellante, een aanbieder van online kansspelen, betoogt in hoger beroep onder meer dat de Ksa het boetebesluit niet openbaar mocht maken, omdat de Wet open overheid (“Woo”) daartoe geen grondslag biedt en openbaarmaking onevenredig nadelig voor haar uitpakt. De Afdeling stelt vast dat art. 3.3, tweede lid, onderdeel k, onder 5o, Woo (Stb. 2021, 500), dat boetebesluiten uitzondert van de actieve openbaarmakingsplicht voor bestuursorganen, nog niet in werking is getreden. De Afdeling gaat daarom na of de Ksa met toepassing van art. 3.1 Woo mocht overgaan tot spontane openbaarmaking. Daartoe overweegt de Afdeling dat de Ksa het boetebesluit heeft genomen in het kader van zijn wettelijke toezichtstaak en de daarmee samenhangende handhavingsbevoegdheid. Het past volgens de Afdeling in het kader van deze toezichthoudende taak dat dwangsombesluiten worden gepubliceerd, zodat bekendheid wordt gegeven aan de wijze van uitvoering van deze taak en de consument wordt gewaarschuwd (vgl. de Afdelingsuitspraak van 9 maart 2022, ECLI:NL:RVS:2022:690). Ook in het geval van een voorgenomen spontane openbaarmaking op grond van art. 3.1, eerste lid, Woo, is - naast de beoordeling of de artt. 5.1, eerste, tweede en vijfde lid, en 5.2 Woo aan openbaarmaking in de weg staan en of met de openbaarmaking een redelijk belang wordt gediend - een nadere afweging van belangen geboden, waarbij aan het algemeen belang een groot gewicht moet worden toegekend. Volgens de Afdeling acht de wetgever niet iedere actieve openbaarmaking van een bestuurlijke bestraffende sanctie bij voorbaat onevenredig benadelend (Kamerstukken II 2019/20, 35 112, nr. 9); de in art. 3.3, tweede lid, onderdeel k, onder 5o, Woo opgenomen uitzondering strekt er bovendien enkel toe te verduidelijken dat na inwerkingtreding van deze bepaling geen algemene plicht voor het bestuursorgaan bestaat om besluiten inzake de oplegging van een bestuurlijke sanctie actief openbaar te maken. Het oogmerk van publicatie van het boetebesluit was naar volgens de Afdeling in dit geval bovendien gericht op voorlichting en niet op bestraffing (vgl. de Afdelingsuitspraak van 13 oktober 2021, ECLI:NL:RVS:2021:2295). Omdat appellante niet aannemelijk heeft gemaakt waarom openbaarmaking onevenredig nadelig voor haar uitpakt, concludeert de Afdeling dat de Ksa het boetebesluit openbaar mocht maken. 

Verplichting cameratoezicht kan niet als voorschrift aan omgevingsvergunning worden verbonden 

De Rechtbank Gelderland oordeelt in zijn uitspraak van 5 maart 2026 (ECLI:NL:RBGEL:2026:1651) dat het college van burgemeester en wethouders (“college”) aan de verleende tijdelijke omgevingsvergunning ten onrechte een voorschrift over cameratoezicht hebben verbonden, omdat dit voorschrift niet is gesteld met het oog op een goede ruimtelijke ordening. In beroep betwist de vergunninghouder (onder meer) de toelaatbaarheid van dit voorschrift dat is verbonden aan de tijdelijke omgevingsvergunning voor het in afwijking van het bestemmingsplan gebruiken van een loods voor de opslag van pallets. Volgens het voorschrift is de vergunninghouder verplicht om zijn bedrijfsactiviteiten via videobewaking te registreren, moeten de beelden minimaal drie kalendermaanden worden bewaard en op verzoek aan gemeentelijke toezichthouders ter hand worden gesteld. Uit de door het college gegeven toelichting maakt de rechtbank op dat het cameratoezicht volgens het college gerechtvaardigd en noodzakelijk is, omdat dit een effectieve monitoring van de bedrijfsactiviteiten mogelijk maakt en aldus bijdraagt aan een goed woon- en leefklimaat voor de omwonenden van het bedrijf. De rechtbank overweegt dat op grond van art. 2.22, tweede lid, Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) voorschriften aan de omgevingsvergunning mogen worden verbonden die nodig zijn met het oog op een goede ruimtelijke ordening. In welke gevallen een bepaald voorschrift nodig is, staat primair ter beoordeling van het bevoegd gezag. Naar het oordeel van de rechtbank is het voorschrift over cameratoezicht gesteld met het oog op toezicht en naleving en niet met het oog op een goede ruimtelijke ordening. Volgens de rechtbank is de vrees om op diverse momenten het bedrijfsperceel te moeten controleren om na te gaan of wordt voldaan aan de omgevingsvergunning geen afweging die het college kan maken in het kader van een goede ruimtelijke ordening. 

II – Ontwikkelingen in wet- en regelgeving 

Stappenplan landelijk vuurwerkverbod 

In de Kamerbrief van 16 maart 2026 schetst de staatssecretaris van Infrastructuur en Waterstaat de stappen die nog doorlopen moeten worden om het vuurwerkverbod met ingang van de jaarwisseling 2026-2027 van kracht te laten zijn. De Wet veilige jaarwisseling is op 19 januari 2026 gepubliceerd in het Staatsblad. De bedoeling is dat de wet op 1 augustus 2026 in werking treedt, zodat uitvoerende partijen (waaronder gemeenten) voldoende tijd hebben om zich voor te bereiden. Inwerkingtreding is evenwel pas aan de orde als naar tevredenheid van de Eerste en Tweede Kamer (1) invulling is gegeven aan de ontheffingsmogelijkheid voor burgemeesters (te regelen in het Besluit veilige jaarwisseling), (2) overeenstemming is bereikt over een nadeelcompensatieregeling voor de vuurwerkbranche en (3) een handhavingsplan beschikbaar is. De voorhang van het Besluit veilige jaarwisseling in beide Kamers wil de staatssecretaris uiterlijk 31 maart 2026 afronden. Het streven daarnaast is om in april 2026 een brief over de uitgangspunten voor een nadeelcompensatieregeling aan te bieden. De geactualiseerde versie van het handhavingsplan heeft de minister van Justitie en Veiligheid eveneens op 16 maart 2026 aangeboden aan beide Kamers.

Kamerbrief over bevoegdheden decentrale overheden secundaire bouwstoffen (waaronder staalslak) 

Met de Kamerbrief van 13 maart 2026 verduidelijkt de staatssecretaris van Infrastructuur en Waterstaat dat het Circulair Materialenplan (CMP) op geen enkele wijze afbreuk doet aan de verantwoordelijkheden en bevoegdheden van het bevoegd gezag om zelfstandig lokale maatregelen te treffen voor het toepassen van secundaire bouwstoffen. De staatssecretaris benadrukt dat het de bevoegde gezagen vrijstaat om lokaal beleid vast te stellen op basis van locatiespecifieke kenmerken ter bescherming van mens en milieu. Specifiek voor staalslak geldt evenwel een tijdelijk landelijk verbod en een vergunningplicht voor nieuwe toepassingen van staalslak vanwege mogelijke milieu- en gezondheidsrisico’s (Stcr., 2025, 25176). 

Op de hoogte blijven van nieuwe ontwikkelingen?

Met onze Stibbeblogs blijft u op de hoogte van ontwikkelingen op het terrein van het bestuursrecht en omgevingsrecht. Wilt u graag automatisch via e-mail op de hoogte worden gehouden over een blogupdate? Meld u zich dan op onze website aan voor het ontvangen van een e-mail attendering bij het verschijnen van nieuwe bestuursrechtelijke en omgevingsrechtelijke Stibbeblogs. Eerder verschenen Signaleringsblogs kun u hier raadplegen.