Nadere uitleg van de Hoge Raad over 'op de zaak betrekking hebbende stukken'
De Hoge Raad heeft in drie belangwekkende arresten van 17 augustus 2018 een nadere uitleg gegeven over het verstrekken van op de zaak betrekking hebbende stukken. De drie arresten gaan over belastingzaken maar zij zijn relevant voor het hele bestuursrecht. In dit blogbericht gaan wij in op deze arresten en de betekenis daarvan voor de praktijk. Wij zullen in het bijzonder stilstaan bij de wijze waarop de Hoge Raad oordeelt over het verstrekken van gegevens bij geautomatiseerde besluitvorming.
Op de zaak betrekking hebbende stukken
Op de zaak betrekking hebbende stukken zijn alle stukken die ten grondslag liggen aan een besluit dat door een bestuursorgaan is genomen en relevant kunnen zijn voor de bestuursrechter. Voor belanghebbenden is het van groot belang om inzicht te hebben in deze stukken zodat zij zich kunnen verweren tegen een besluit. Bestuursorganen zijn daarom op grond van artikel 7:4 lid 2 en artikel 8:42 lid 1 Awb verplicht om de op de zaak betrekking hebbende stukken aan belanghebbenden en aan de bestuursrechter te verstrekken wanneer rechtsmiddelen worden ingesteld tegen hun besluiten. Er is vaak onduidelijkheid over de vraag of sprake is van op de zaak betrekking hebbende stukken en wanneer die moeten worden verstrekt. In de wet is namelijk niet gedefinieerd wat op de zaak betrekking hebbende stukken precies zijn. Vandaar dat jurisprudentie belangrijk is bij de uitleg van dit begrip.
Een verzoek om op de zaak betrekking hebbende stukken moet worden gehonoreerd
Twee arresten gaan over een geschil om inkomstenbelasting. In de eerste zaak (HR 17 augustus 2018, ECLI:NL:HR:2018:1319) weigerde de inspecteur om op verzoek van de belanghebbende stukken te verstrekken omdat de belanghebbende zelf over het verzochte stuk beschikt. De Hoge Raad oordeelt dat de inspecteur een op de zaak betrekking hebbend stuk moet verstrekken, ook wanneer de belanghebbende zelf al over dat stuk beschikt. Het feit dat de belanghebbende al over het betreffende stuk beschikt wordt wel relevant geacht bij de vraag welke gevolgen de rechter verbindt aan het niet verstrekken van dat stuk.
In de tweede zaak (HR 17 augustus 2018, ECLI:NL:HR:2018:1371) weigerde de inspecteur een verzoek van de belanghebbende om gegevens te verstrekken omdat de rechter volgens de inspecteur het geschilpunt ook zou kunnen beslechten op basis van ander bewijsmateriaal. Volgens de Hoge Raad moet de inspecteur wel tegemoetkomen aan een verzoek van een belanghebbende tot overlegging van een bepaald op de zaak betrekking hebbend stuk, behoudens gevallen van gerechtvaardigde weigering. De belanghebbende moet dan wel voldoende motiveren dat het stuk van enig belang kan zijn (geweest) voor de besluitvorming van de inspecteur. Blijkbaar, zo maken wij op uit de formulering van de Hoge Raad, hoeft het stuk niet daadwerkelijk te zijn gebruikt bij de besluitvorming.
Deze arresten passen in de bekende jurisprudentielijn van de Hoge Raad en de andere bestuursrechters over op de zaak betrekking hebbende stukken. Het verzoek van een belanghebbende om die stukken moet in beginsel worden nagekomen zolang die stukken van belang kunnen zijn geweest voor de besluitvorming. Het doet er niet toe of de belanghebbende gebaat is bij het verkrijgen van die stukken of wordt geschaad indien de verzochte stukken niet worden verstrekt (zie ook het overzichtsarrest van de Hoge Raad van 10 april 2015, ECLI:NL:HR:2015:874).
"Black box"
Het derde arrest (HR 17 augustus 2018, ECLI:NL:HR:2018:1316) gaat over een geschil om een WOZ-beschikking. De belanghebbende had de inspecteur verzocht om een overzicht van de kavelwaarde en de opbouw daarvan van zowel zijn onroerende zaak als van de vergelijkingsobjecten. De inspecteur had dit overzicht pas in hoger beroep overgelegd omdat het eerder technisch niet mogelijk was om het overzicht te herleiden uit het softwareprogramma waarin die gegevens stonden.
De Hoge Raad benadrukt dat de voorschriften uit de Awb over de beschikbaarstelling van de op de zaak betrekking hebbende stukken waarborgen dat een geschil over een besluit wordt beslecht op basis van alle relevante feitelijke gegevens die aan dat bestuursorgaan ter beschikking staan en hebben gestaan. De belanghebbende kan zich dan over die stukken uitlaten en de rechter kan daar rekening mee houden bij zijn beslissing. De Hoge Raad oordeelt dat gegevens die worden opgeslagen, bewerkt, verwerkt of beheerd in databases in beginsel ook betrekking hebben op de zaak voor zover zij van belang zijn voor de betreffende zaak en raadpleegbaar zijn voor het bestuursorgaan (zie ook HR 4 mei 2018, ECLI:NL:HR:2018:672, r.o. 3.4.4). Deze gegevens moeten volgens de Hoge Raad worden verstrekt in de vorm van bijvoorbeeld een afdruk. Dat een bestuursorgaan geen toegang meer heeft tot gegevens uit een database neemt niet weg dat het daarmee zijn plicht om stukken ter beschikking te stellen, schendt. Als een besluit het resultaat is van een geautomatiseerd proces en de belanghebbende wil de juistheid van de bij dit proces gemaakte keuzes controleren, dan moet het bestuursorgaan zorgdragen voor de inzichtelijkheid en controleerbaarheid van die keuzes, aannames en gegevens. Zonder die inzichtelijkheid en controleerbaarheid dreigt namelijk een ongelijkwaardige procespositie van partijen te ontstaan. De belanghebbende kan het besluitvormingsproces dan ervaren als een "black box".
De Hoge Raad sluit met deze overweging aan bij de jurisprudentie van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State van 17 mei 2017, ECLI:NL:RVS:2017:1259, over geautomatiseerde besluitvorming, die ook is besproken in een eerder Stibbeblogbericht. Volgens deze jurisprudentie kan een gebrek aan inzicht in de gemaakte keuzes en de gebruikte gegevens en aannames tot een ongelijkwaardige procespositie van partijen leiden. De burgerpartij kan de wijze waarop het besluit tot stand is gekomen immers niet controleren. Bestuursorganen worden door de Afdeling bestuursrechtspraak geacht om de gebruikte gegevens en aannames volledig, tijdig en uit eigen beweging openbaar te maken op een passende wijze zodat de keuzes, gegevens en aannames voor derden toegankelijk zijn. Deze jurisprudentie is door de Afdeling bestuursrechtspraak verfijnd in haar uitspraak van 18 juli 2018, ECLI:NL:RVS:2018:2454 (zie ook een eerder Stibbeblogbericht over deze uitspraak). Daarin maakt de Afdeling bestuursrechtspraak een onderscheid tussen standaardinvoergegevens en maatwerk. Eerste genoemde gegevens hoeft het bestuursorgaan niet uit eigen beweging te overleggen, maar laatstgenoemde wel. Het ligt onzes inziens in de rede dat de Hoge Raad zijn rechtspraak in de toekomst ook langs deze lijnen verder uitwerkt.
Betekenis voor de praktijk
De drie arresten van de Hoge Raad zijn een voortzetting van de huidige jurisprudentie waarin het belang van het verstrekken van op de zaak betrekking hebbende stukken wordt onderstreept, ook waar het gaat om geautomatiseerde besluitvorming. Een gemotiveerd verzoek van een belanghebbende om bepaalde stukken moet in beginsel worden gehonoreerd en een bestuursorgaan komt niet onder die plicht vandaan door de wijze waarop het gegevens verzamelt. Wij juichen deze ontwikkeling toe, vooral nu de Hoge Raad en de Afdeling bestuursrechtspraak op dezelfde lijn lijken te zitten.
