De toekomst van kernenergie in Nederland (deel 5): antwoorden over bedrijfsduurverlenging KCB en juridische verankering Handreiking VOBK

Beantwoording vragen over bedrijfsduurverlenging Borssele

Het kabinet heeft het voornemen om de kerncentrale Borssele na 2033 open te kunnen houden (zie ook ons vorige blog). In de nota naar aanleiding van het verslag wordt antwoord gegeven op verschillende vragen over de wijziging van de Kernenergiewet die dit mogelijk maakt. De vragen zagen onder meer op de zeggenschapsverhoudingen: wie beslist er uiteindelijk over de bedrijfsduurverlenging? De huidige einddatum die voor de exploitatie van de kerncentrale in de Kernenergiewet is opgenomen, is namelijk niet ingegeven door veiligheidsaspecten, maar door de politieke wens om het opwekken van kernenergie in Nederland te beëindigen. De regering kiest met dit wetsvoorstel echter voor een andere benadering. Er wordt geen einddatum meer in de wet opgenomen, maar het wordt aan de exploitant gelaten om bij een eventuele aanvraag voor de vergunning voor bedrijfsduurverlenging aan te tonen voor welke periode de kerncentrale veilig langer in bedrijf kan blijven. De staatssecretaris merkt in dit kader op dat zolang deze haalbaarheidsstudies niet zijn uitgevoerd, er geen duidelijkheid is te geven over de mogelijke duur. De regering kiest daarom niet voor het opnemen van een einddatum. Het is aan de Autoriteit Nucleaire Veiligheid en Stralingsbescherming (ANVS) om een vergunning te verlenen, te wijzigen, aanvullende eisen te stellen of de vergunning in te trekken als de veiligheid dat vereist. Zij houdt ook toezicht op het naleven van alle veiligheidseisen en vergunningsvoorschriften. Na de wetswijziging is het dan ook niet meer de politiek die bepaalt hoe lang de kerncentrale openblijft, maar de veiligheidssituatie.

De haalbaarheidsstudies worden momenteel door de exploitant van de centrale uitgevoerd. De resultaten hiervan moeten bekend zijn op het moment dat de aanvraag voor de wijzigingsvergunning bij de ANVS wordt ingediend. Bij de voorbereiding van het wetsvoorstel is al een milieueffectrapportage (MER fase 1) uitgevoerd op basis van de op dat moment beschikbare informatie. Het ontwerp voor het wetsvoorstel en het MER zijn ter inzage gelegd, ook in de omringende landen. Aangezien er geen onmogelijkheden zijn geconstateerd, was de conclusie van dit MER dat eventuele milieueffecten geen belemmerende factor vormen om toestemming te verlenen voor de wetswijziging. Het meer gedetailleerde onderzoek naar de effecten van een langere openstelling van de kerncentrale volgt in MER fase 2. Eerst moet echter duidelijk zijn welke technische en ruimtelijke maatregelen nodig zijn om de kerncentrale langer in bedrijf te houden. COVRA houdt in haar toekomstplannen wel al rekening met een bedrijfsduurverlenging van 20 jaar en heeft voor die hoeveelheden afval voldoende ruimte op haar terrein.

Naast de juridische wijzigingen, zullen er ook financiële investeringen gedaan moeten worden. De bedrijfsduurverlenging kan enkel worden mogelijk gemaakt als er een partij is die wil en kan investeren. De staatssecretaris merkt in dat kader op dat huidige houdster van 70% van de aandelen in EPZ – ZEH Energy B.V. – heeft aangegeven de aandelen in de kerncentrale te willen verkopen en niet bereid te zijn om bij te dragen aan de kosten voor de onderzoeken die EPZ moet uitvoeren ter voorbereiding van een bedrijfsduurverlenging. Op 4 juli 2025 heeft het kabinet daarom besloten een niet-bindend bod uit te brengen op ZEH Energy BV. Het streven is om voor de zomer van 2026 een onderhandelaarsakkoord te sluiten. De verwachting is dat als het niet tot een overname komt de huidige aandeelhouders van EPZ niet zullen inzetten op het langer openhouden van de kerncentrale Borssele en dat de kerncentrale in 2033 zal sluiten. 

De volgende stap in de besluitvorming over het wetsvoorstel zal worden bepaald door de vaste Kamercommissie voor Klimaat en Groene Groei. Zij kan aanvullende vragen stellen, een wetgevingsoverleg inplannen of direct de plenaire behandeling op de agenda zetten.

Het herziene toezichtskader: Handreiking VOBK en de nieuwe beleidsregel

Parallel aan het wetgevingstraject voor Borssele werkt de ANVS aan een robuuster toezichtskader voor alle nucleaire installaties. De ANVS heeft daarvoor de Handreiking Veilig ontwerp en bedrijfsvoering van kerninstallaties (Handreiking VOBK) geactualiseerd en op 18 december 2025 gepubliceerd. De handreiking beschrijft de huidige stand van de techniek op het gebied van nucleaire veiligheid voor kerninstallaties en wordt gebruikt bij de beoordeling van vergunningaanvragen. Het gebruik van de Handreiking VOBK is neergelegd in een beleidsregel die op 26 maart 2026 is gepubliceerd in de Staatscourant. Deze beleidsregel hangt samen met de wijziging van het Besluit kerninstallaties, splijtstoffen en ertsen onder de Kernenergiewet die van 9 februari tot en met 9 maart 2026 ter consultatie lag. Deze wijziging betreft onder meer het verlenen van de verordenende bevoegdheid aan de ANVS om organisatorische en technische regels te stellen met betrekking tot nucleaire veiligheid, met als doel het omzetten van de Handreiking VOBK naar een verordening. Momenteel wordt de inbreng van die internetconsultatie verwerkt en wordt aan de staatssecretaris nog een definitief wijzigingsbesluit voorgelegd. 

Actualisatie Handreiking VOBK

De Handreiking VOBK is een richtinggevend document voor vergunningaanvragers, de nucleaire sector en andere geïnteresseerden. Het beschrijft hoe de ANVS de stand van de techniek toepast bij de beoordeling van vergunningaanvragen, zonder dat het document juridisch bindend is. De handreiking is geactualiseerd op basis van ontwikkelingen en inzichten op het gebied van nucleaire veiligheid. Ook internationale veiligheidsstandaarden, met name die van het Internationaal Atoomagentschap (IAEA), zijn betrokken bij de actualisatie. Deze standaarden vormen een belangrijk referentiekader voor het aantonen van nucleaire veiligheid binnen het Nederlandse stelsel van wet- en regelgeving. Een belangrijk nieuw element van de Handreiking VOBK is de verruiming van de scope. De handreiking is vanaf nu van toepassing op alle nucleaire installaties in plaats van alleen op kernreactoren. Installaties voor de opslag van radioactief afval van COVRA vallen daardoor ook binnen het toepassingsbereik. Technologie-specifieke normen zijn veralgemeniseerd zodat het kader breder toepasbaar is dan de vorige versie. 

ANVS-beleidsregel voor een Veilig ontwerp en bedrijfsvoering van kerninstallaties

De ANVS-Beleidsregel voor een Veilig ontwerp en bedrijfsvoering van kerninstallaties (Beleidsregel VOBK) beschrijft hoe de ANVS gebruik maakt van de Handreiking VOBK bij het beoordelen van vergunningaanvragen voor nucleaire installaties en bij het beoordelen van tienjaarlijkse veiligheidsevaluaties. Op grond van artikel 4:84 Awb is de ANVS gehouden om de handreiking toe te passen zoals in de beleidsregel neergelegd, tenzij dat voor een of meer belanghebbenden gevolgen zou hebben die wegens bijzondere omstandigheden onevenredig zijn in verhouding tot de met de beleidsregel te dienen doelen. De beleidsregel borgt daarmee een gelijke behandeling van aanvragers en houders van een vergunning voor een nucleaire installatie.

In de beleidsregel is ook een onderscheid aangebracht tussen nieuwe en bestaande installaties: bij de beoordeling van een vergunningaanvraag voor de oprichting of het in werking brengen en houden van een nieuwe nucleaire installatie past de ANVS de Handreiking VOBK toe bij de toetsing aan de gestelde vereisten, terwijl bij de beoordeling van een vergunningaanvraag voor een wijziging van een bestaande nucleaire installatie de ANVS de Handreiking VOBK kán toepassen, voor zover dat nodig is in het kader van nucleaire veiligheid. Tegelijkertijd biedt de beleidsregel ruimte voor innovatie: de ANVS kan afwijken van de in de Handreiking VOBK opgenomen veiligheidsstandaarden indien de aanvrager aantoont dat een equivalent niveau van veiligheid kan worden bereikt.

De beleidsregel is uitdrukkelijk als tijdelijke maatregel bedoeld: een handreiking is een niet-bindend, informatief document, en de beleidsregel verduidelijkt dat de ANVS zichzelf houdt aan de toepassing van de Handreiking VOBK, zodat hierover meer rechtszekerheid bestaat. De inwerkingtreding van het gewijzigde Besluit kerninstallaties, splijtstoffen en ertsen — waarbij de in de Handreiking VOBK opgenomen onderdelen in een verordening terugkomen — is gepland voor 1 juli 2027.

Overige ontwikkelingen

Op 23 maart jl. heeft de ANVS een raamovereenkomst gesloten met de Dienst Centraal Milieubeheer Rijnmond (DCMR) om specialistische expertise in te huren voor milieuthema’s die geen betrekking hebben op straling of nucleair. Het gaat om kennis van milieuwetgeving over bijvoorbeeld bodem, lucht, afval, geluid en water. DCMR voert milieutaken uit voor 13 gemeenten en de provincies Zuid-Holland en Zeeland. In opdracht van deze overheden is de organisatie verantwoordelijk voor vergunningverlening, toezicht en handhaving bij niet-nucleaire bedrijven. Door de overeenkomst wordt de toepassing van wet- en regelgeving over milieuthema’s in Zuid-Holland en Zeeland voor zowel nucleaire als niet-nucleaire installaties beter op elkaar afgestemd.

De overeenkomst tussen de ANVS en DCMR zal relevant zijn voor de bestaande kerncentrale, maar mogelijk ook voor de twee voorziene nieuwe kerncentrales en het project Thorizon. Op 16 april jl. hebben Thorizon, EPZ, NRG PALLAS, de provincies Zeeland en Noord-Holland, Impuls Zeeland, ROM InWest en Invest-NL een overeenkomst op hoofdlijnen ondertekend voor de realisatie van Europa’s eerste commerciële gesmoltenzoutreactor in Nederland. Met deze overeenkomst worden onder meer de activiteiten voor de niet-nucleaire demonstrator in Zeeland opgeschaald, wordt de locatie voor de Thorizon PIONEER nucleaire demonstrator bij NRG PALLAS in Noord-Holland definitief vastgelegd en wordt de locatiekeuze voor Thorizon One, de eerste commerciële gesmoltenzoutreactor, in Zeeland verder gevalideerd. Met deze brede coalitie zet Thorizon de stap van ontwikkeling naar realisatie. De demonstrator-reactor moet in 2030 operationeel zijn, met als doel in 2034 de eerste commerciële reactor op het Europese elektriciteitsnet aan te sluiten.

De ontwikkeling van Thorizon vindt plaats naast de mogelijkheden die Small Modular Reactors (SMR’s) bieden. Zoals wij al in ons eerdere blog opmerkten, kijkt het kabinet voor een mogelijk nieuwe derde en vierde kerncentrale ook naar SMR’s. Na de Strategie voor SMR’s, publiceerde de rijksoverheid op 11 december 2025 publiceerde de rijksoverheid het rapport "Small Modular Reactors in Nederland: bevindingen uit de SMR-simulaties". In het kader van het SMR-programma zijn hiervoor vijf spelsimulaties en geleide gesprekken uitgevoerd, waarbij deelnemers uit het bedrijfsleven, netbeheerders, omgevingsdiensten, provincies, gemeenten en de rijksoverheid risico's en knelpunten rond de realisatie van SMR's verkenden.De belangrijkste bevindingen zijn dat SMR's vooral kansrijk zijn waar directe levering van warmte en elektriciteit aan industriële afnemers mogelijk is. Nabijheid van afnemers vermindert de afhankelijkheid van het elektriciteitsnet en verhoogt de voorspelbaarheid van vraag en aanbod. De provincie Gelderland is in ieder geval in april 2026 al samen met de gemeente Neder-Betuwe een haalbaarheidsonderzoek gestart naar de mogelijkheden voor een SMR in Dodewaard. Gelderland heeft als doel om vóór 2027 twee mogelijke locaties voor een SMR in beeld te hebben. 

Het richtpunt is nu 7 GW kernenergie in 2050, opgewekt door grootschalige kerncentrales als door SMR’s. Hiervoor komt het kabinet, richting de zomer, met een routekaart, waarbij het kabinet ook inzet op het versnellen van het SMR-programma. Het kabinet verwacht uiterlijk september een ontwerp-voorkeursbesluit te kunnen nemen over de locatie van de twee kerncentrales, waarvoor de Nucleaire Energie Organisatie Nederland B.V. (NEO NL) is opgericht.

Naast juridische ontwikkelingen zijn er kortom ook in de praktijk stappen gezet voor de mogelijkheid van kernenergie in de Nederlandse energiemix. 

We houden de ontwikkelingen nauwlettend in de gaten en informeren u in toekomstige blogberichten over de voortgang.