Bezoldigingsnormen en integriteitseisen voor de verkrijging van subsidie voor buitenlandse hulp en ontwikkelingssamenwerking
In 2017 heeft de Afdeling bestuursrechtspraak geoordeeld dat het zonder een formeel-wettelijke grondslag niet is toegestaan om een bezoldigingsnorm als verplichting voor subsidieverkrijging op te leggen. In reactie hierop ligt nu aan de Tweede Kamer voor een wetsvoorstel dat alsnog deze grondslag biedt voor deze en soortgelijke subsidieverplichtingen in de sector van Buitenlandse Zaken. Dit blogbericht geeft hierop een toelichting.
Introductie
In september 2018 is bij de Tweede Kamer aanhangig gemaakt het wetsvoorstel tot wijziging van de 'Kaderwet subsidies Ministerie van Buitenlandse Zaken' (hierna: Kaderwet) (Kamerstukken 35009). Het doel van dit wetsvoorstel is te komen tot een juridische grondslag voor het mogen toepassen van zogenaamde 'niet-doelgebonden' subsidiecriteria. Een belangrijke kanttekening hierbij is dat dit wetsvoorstel alleen van toepassing is op subsidies van het ministerie van Buitenlandse Zaken.
Aanleiding tot het wetsvoorstel: uitspraak d.d. 5 juli 2017 van de Afdeling bestuursrechtspraak
De aanleiding voor het wetsvoorstel is een uitspraak van 5 juli 2017, ECLI:NL:RVS:2017:1774 van de Afdeling bestuursrechtspraak. In die uitspraak staat centraal de afwijzing van de minister voor Buitenlandse Handel en Ontwikkelingssamenwerking (BH&O) op een subsidieaanvraag van Cinop. Deze subsidieaanvraag had betrekking op de subsidieregeling Local Employment in Africa for Development (LEAD). Alle aanvragen voor deze subsidieregeling werden beoordeeld op basis van een vergelijkende tenderprocedure, bestaande uit meerdere fasen. Om de eerste fase van deze procedure door te komen moest worden voldaan aan het (drempel)criterium dat de bezoldiging van de leden van het bestuur van de subsidieaanvrager maximaal € 163.000,- mag bedragen, gelijkelijk aan de bezoldigingsnorm voor een directeur-generaal van het ministerie. Aan deze eis voldeed Cinop niet en aldus werd haar aanvraag destijds in de eerste fase van de tender afgewezen. Dit gaf voor Cinop aanleiding een bestuursrechtelijke procedure te starten, die voortduurde tot aan de genoemde Afdelingsuitspraak.
Volgens de Afdeling houdt de genoemde bezoldigingsnorm die aan Cinop is tegengeworpen, onvoldoende verband met het verwezenlijken van het doel van LEAD. Dit doel is het creëren van werkgelegenheid voor jongeren in Afrikaanse landen. Als gevolg hiervan handelt de minister met de gestelde bezoldigingsnorm als subsidiecriterium in strijd met het verbod van détournement de pouvoir (artikel 3:3 Algemene wet bestuursrecht). De Afdeling overweegt voorts dat deze strijdigheid "alleen bij wet in formele zin [kan] worden weggenomen." Omdat de Awb als formele wet hoger in rang staat, kan de juridische grondslag voor het stellen van kort gezegd niet-doelgebonden subsidieverplichtingen niet in een algemene maatregel van bestuur of een ministeriële regeling worden neergelegd, aldus de Afdeling.
De boodschap was dus helder: wil de minister voor BH&O een bezoldigingsnorm opleggen aan organisaties die om subsidie van Buitenlandse Zaken vragen, dan zal daartoe dus de wet moeten worden aangepast. Dat is dus thans voorgesteld met het wetsvoorstel tot wijziging van de Kaderwet.
In twee eerdere uitspraken had de Afdeling zich overigens ook al negatief uitgelaten over het opleggen van (WNT-achtige) bezoldigingsnormen in de vorm van subsidieverplichtingen, die niet in verband stonden met het doel van de desbetreffende subsidieregeling (zie ABRvS 25 juni 2014, ECLI:NL:RVS:2014:2348 en ABRvS 4 mei 2016, ECLI:NL:RVS:2016:1177). Deze subsidieverplichtingen waren in strijd met artikelen 4:37 t/m 4:39 Awb, die kort gezegd ertoe strekken dat een subsidieverplichting heeft te dienen ter bescherming van belangen die in verband staan met het doel van de subsidieregeling. Indien een verplichting niet doelgebonden is, dient daarvoor een wettelijke grondslag te bestaan.
Wijziging van de Kaderwet subsidies Ministerie van Buitenlandse Zaken
Uit de toelichting bij het wetsvoorstel blijkt dat de minister voor BH&O twee redenen ziet om toch bezoldigingsnormen aan subsidie vragende instanties te kunnen opleggen: (i) een praktijk waarin hogere beloningen dan die van het niveau van de directeur-generaal (dg-norm) bestaan doen "afbreuk (…) aan de geloofwaardigheid van organisaties die subsidie vragen voor activiteiten gericht op armoedebestrijding" en (ii) "het draagvlak voor ontwikkelingssamenwerking (…) lijdt" daaronder.
De al langer bestaande Wet Normering Topinkomens (WNT) biedt volgens de minister niet voldoende soelaas, omdat niet alle subsidievragers onder het bereik van deze wet vallen.
Kortom, de minister meent dat er op dit punt een noodzaak bestaat tot aanpassing van artikel 3 van de Kaderwet. Nu deze wet wordt gewijzigd, kan ook meteen de grondslag worden gecreëerd voor andere denkbare 'sociale' normen als subsidieverplichtingen. Het wetsvoorstel noemt in dit verband:
- de eis dat een subsidieaanvrager een integriteitsbeleid moet hebben, in het bijzonder met het oog op voorkoming van (seksueel) grensoverschrijdend gedrag;
- het stellen van eisen met betrekking tot de positie van vrouwen;
- de gevolgen voor het milieu;
- de naleving van internationaal aanvaarde humanitaire principes door de subsidieaanvrager;
- de gevolgen voor internationaal erkende burger-, politieke, economische, sociale en culturele rechten van mensen.
De opgesomde onderwerpen (1) tot en met (5) hebben al een grondslag in het onderliggende Subsidiebesluit, maar worden nu dus als het ware (zekerheidshalve) overgeheveld naar het niveau van de formele wet.
Tot slot bevat het wetsvoorstel een delegatiebepaling om voortaan drempelcriteria in een algemene maatregel van bestuur te kunnen neerleggen, mits die criteria ter bescherming van het algemeen belang zijn. Het ontwerp van het wetsvoorstel kende blijkbaar nog niet die beperking tot het algemeen belang en is daarop na kritiek van de Raad van State aangepast. Ons valt daaraan echter nog steeds op, dat waar de wettekst spreekt van 'algemeen belang', de bijbehorende toelichting het heeft over 'publieke belangen' en dat de Raad van State spreekt van 'wezenlijk publiek belang'. De verschillen tussen deze begrippen zullen wellicht inhoudelijk beperkt zijn, maar consistent is het niet.
Tot slot: een korte analyse
Met de Kaderwet wordt de uitgestoken hand van de Afdeling bestuursrechtspraak in de uitspraak over Cinop door de minister voor BH&O aangenomen. De vereiste wettelijke grondslag voor niet-doelgebonden subsidiecriteria als het opleggen van een bezoldigingsnorm wordt nu geregeld. Daar is uit juridisch oogpunt weinig tegen in te brengen. Echter, nog steeds leeft daarmee bij ons de vraag hoe de bezoldigingsnorm als subsidiecriterium zich materieel verhoudt tot het verbod van détournement de pouvoir. Zoals ook gesteld in de genoemde Afdelingsuitspraak zegt een hogere of lagere bezoldiging van de bestuursleden van een gesubsidieerde organisatie immers niet zoveel of die organisatie wel of niet aan de inhoudelijke doelstelling van de subsidieregeling voldoet. Met al dan niet een wettelijke grondslag luidt het antwoord op die vraag niet anders. Wordt met de Kaderwet thans niet een hellend vlak betreden, waardoor we in de toekomst steeds vaker uitzonderingen gaan krijgen op het principeverbod van het stellen van niet-doelgebonden subsidiecriteria? Het is interessant te bezien of hiertoe thans een tendens gaat ontstaan en wat dat betekent voor de systematiek van het subsidierecht. Kortom, wordt vervolgd.
