Aanpassingen projectprocedure: minder participatie en een gemiste kans

Inleiding

Het projectbesluit is één van de kerninstrumenten van de Omgevingswet. De procedure om tot de vaststelling van een projectbesluit te komen staat in afdeling 5.2 van de Omgevingswet. Tot en met 8 mei 2026 lag een voorstel voor de Wijzigingswet Omgevingswet stelselaspecten (Wijzigingswet) voor internetconsultatie ter inzage. Aanleiding voor het voorstel voor de Wijzigingswet is de praktijkervaring die is opgedaan met de Omgevingswet, die op 1 januari 2024 in werking is getreden. De Wijzigingswet beoogt de daarmee naar voren gekomen onvolkomenheden op te heffen en het stelsel te verbeteren, zonder grote stelselwijzigingen door te voeren. Het voorstel voor de Wijzigingswet raakt allerlei onderwerpen, zoals voorkeursrechten, onteigening en handhaving. In dit blogbericht zullen wij ons richten op de wijzigingsvoorstellen voor het projectbesluit en het daarmee samenhangende voorbereidingsbesluit en toelichten waar wat ons betreft kansen onbenut zijn gelaten ten aanzien van handhaving van het projectbesluit en de uitvoeringsbesluiten. Dit is echter niet het eerste voorstel voor een wijziging ten aanzien van de projectprocedure. Tot en met 30 april 2026 lag ook een voorstel voor de Wijzigingswet energieprojecten ter inzage, waarmee de Staatssecretaris van Klimaat en Groene Groei en de provincies de bevoegdheid krijgen om leges te heffen voor het in behandeling nemen van een aanvraag voor een projectbesluit voor energie-infrastructuurprojecten. Ook daaraan zullen wij in dit blogbericht kort aandacht besteden.

Vervallen participatieverplichting tijdens verkenning

De voor de praktijk meest relevante wijziging die de Wijzigingswet mogelijk maakt betreft het vervallen van artikel 5.47, derde lid, van de Omgevingswet en de daarmee samenhangende bepalingen (artikel 5.48, tweede en derde lid en een specifieke motiveringseis in artikel 5.51). Op grond daarvan is het bevoegd gezag bij de kennisgeving van het voornemen om een verkenning uit te voeren verplicht eenieder de gelegenheid te bieden mogelijke oplossingen voor de opgave in de fysieke leefomgeving voor te dragen. Hierbij bestaat ook de mogelijkheid voor eenieder om in het kader van die mogelijke oplossing het bevoegd gezag te vragen een deskundige in te schakelen. Deze mogelijkheid is bij amendement aan het wetsvoorstel voor de Omgevingswet toegevoegd. Het bevoegd gezag is verplicht om uitdrukkelijk te beslissen over het al dan niet in beschouwing nemen van de voorgedragen oplossingen en moet uitdrukkelijk ingaan op de aangedragen oplossingen en deskundigenadviezen. 

De volgende verplichtingen blijven bestaan:

• de verplichting voor het bevoegd gezag om uiterlijk bij aanvang van de verkenning kennis te geven van de wijze waarop burgers, bedrijven, maatschappelijke organisaties en bestuursorganen zullen worden betrokken (artikel 5.47, nieuw derde lid); en
• de verplichting om in het projectbesluit te motiveren hoe participatie tijdens de projectprocedure heeft plaatsgevonden (artikel 5.51, nieuw tweede lid).

Waarom vervallen deze bepalingen?

In de toelichting bij het voorstel voor de Wijzigingswet staat dat de wetgever op basis van de eerste gebruikservaringen heeft geconstateerd dat deze bepalingen in de praktijk leiden tot onduidelijkheid en onnodig verkeerde verwachtingen. Wat niet in de toelichting wordt genoemd, maar onzes inziens vast (ook) een achterliggende gedachte was, is de versnelling van (energie)projecten. In de ‘Notitie Verkenning procedurele versnellingen duurzame energie-infrastructuur’ (bijlage bij een Kamerbrief van 24 maart 2023, kenmerk DGKE-PIDI / 26322869), staat dat het vervallen van deze bepaling (substantiële) vertragingen kan voorkomen. Dat is belangrijk gelet op de urgentie van onherroepelijke besluitvorming voor bijvoorbeeld waterstof- en kernenergieprojecten.

Wijzigingen ter verduidelijking van de projectprocedure

Inhoud projectbesluit

De eerste wijziging is van wetstechnische aard. De regels over de inhoud die het projectbesluit in ieder geval moet bevatten worden overgeheveld van artikel 5.6 Omgevingsbesluit naar artikel 5.51 Omgevingswet. Achtergrond van deze wijziging is het beperken van de gelaagdheid in regelgeving, een van de ontwerpprincipes van het stelsel van de Omgevingswet. De inhoudsvereisten wijzigingen hierbij niet. 

Gezamenlijk projectbesluit

De tweede wijziging betreft een verduidelijking van de regeling voor het gezamenlijk vaststellen van een projectbesluit door meerdere betrokken bestuursorganen (artikel 5.44a, derde en vierde lid Omgevingswet). Met het voorstel voor de Wijzigingswet wordt de zinsnede “gezamenlijk een project willen uitvoeren” vervangen door “voornemens zijn een project gezamenlijk uit te voeren”. Hiermee wordt verduidelijkt dat artikel 5.44a alleen ziet op situaties waarbij in juridisch opzicht wordt samengewerkt om te komen tot één projectbesluit. Bestuursorganen die alleen feitelijk willen samenwerken, zijn niet gehouden één gezamenlijk projectbesluit vast te stellen maar kunnen ook ieder voor hun eigen deel een projectbesluit vaststellen, behoudens beperkingen om een project op te knippen, bijvoorbeeld op grond van de m.e.r.-richtlijn.

Reikwijdte voor spoorwegprojecten en bevoegdheidsregeling

In artikel 5.46, eerste lid Omgevingswet worden projecten aangewezen waarvoor de Minister van Infrastructuur en Waterstaat in ieder geval een projectbesluit vaststelt. In dat artikel worden de hoofdinfrastructuur en primaire waterkeringen genoemd. Dit artikel wordt op twee punten gewijzigd.

Ten eerste wordt de zinsnede “in overeenstemming met Onze Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties” geschrapt uit de aanhef van het eerste lid. Die vereiste overeenstemming volgt namelijk al uit de generieke regeling uit artikel 5.44 lid eerste lid. 

Ten tweede worden twee subcategorieën van spoorwegwijzigingen geschrapt uit onderdeel c van het eerste lid: de wijziging van een spoorweg bestaande uit “de aanleg van spoorwegbouwkundige bouwwerken” (onderdeel 2°) en “de aanleg van een geheel van samenhangende maatregelen voor die spoorweg” (onderdeel 4°). De huidige formulering had tot gevolg dat iedere, dus ook een zeer geringe, wijziging rondom een spoorweg kon worden uitgelegd als een spoorwegwijziging waarvoor de Minister een projectbesluit moet nemen. Dat ruime toepassingsbereik was onbedoeld. De Minister behoudt natuurlijk wel de algemene mogelijkheid om bij projecten van nationaal belang een projectbesluit vast te stellen, ook als dat niet verplicht is gesteld. 

Voorbereidingsbesluit: langere geldingsduur en bevoegdheidsregeling

Naast de wijzigingen in de projectbesluitprocedure bevat het voorstel voor de Wijzigingswet twee relevante aanpassingen van de regeling voor het met het projectbesluit samenhangende voorbereidingsbesluit (artikel 4.16 Omgevingswet). Met een voorbereidingsbesluit kan het bestuursorgaan voorbeschermingsregels vaststellen om te voorkomen dat zich gedurende de voorbereiding van het projectbesluit activiteiten zullen voltrekken die in strijd zijn met het nog te nemen projectbesluit. 

Verlengde geldingsduur

De maximale geldingsduur van het voorbereidingsbesluit in verband met een projectbesluit wordt verlengd. De voorbeschermingsregels vervallen:

• twee jaar na inwerkingtreding van het voorbereidingsbesluit, tenzij binnen die termijn het ontwerp-projectbesluit ter inzage is gelegd;
• vervolgens een jaar na terinzagelegging van het ontwerpprojectbesluit, tenzij binnen dat jaar het projectbesluit is bekendgemaakt; en
• op het tijdstip waarop het besluit tot vaststelling of wijziging van het omgevingsplan, opgenomen in het projectbesluit, in werking treedt of is vernietigd.

In totaal kan de maximale geldingsduur daarmee oplopen tot drie jaar (plus de periode tussen bekendmaking en inwerkingtreding of vernietiging van het omgevingsplan) en is daarmee aanzienlijk langer dan de huidige maximale geldingsduur van voorbeschermingsregels van anderhalf jaar. 

Bevoegdheidsregeling bij grensoverschrijdende projecten

Daarnaast wordt aan artikel 4.16, eerste lid, een zin toegevoegd waarmee het ‘in hoofdzaak-criterium’ van toepassing wordt op de situatie dat een project zich uitstrekt over het grondgebied van meerdere provincies. In dat geval zijn provinciale staten van de provincie waar het project in hoofdzaak wordt uitgevoerd bevoegd het voorbereidingsbesluit te nemen. Dit sluit aan bij de al bestaande regeling voor het projectbesluit zelf.

Leges

Met het voorstel voor de Wijzigingswet energieprojecten wordt in de eerste plaats een wettelijke grondslag gecreëerd voor het Rijk en de provincies om leges te heffen bij de aanvrager van een projectbesluit voor energie-infrastructuurprojecten — zoals de aanleg van hoogspanningsverbindingen en buisleidingen voor waterstof of CO₂ — en wordt tegelijkertijd de mogelijkheid geboden om die kosten in plaats daarvan te voldoen via een privaatrechtelijke overeenkomst. Het voorstel codificeert daarmee hoe het op dit moment ook al in de praktijk gaat. Anders dan bij veel andere projectbesluiten worden procedures voor energieprojecten vaak gestart op aanvraag van marktpartijen, en acht de regering het daarom niet redelijk om de betrokken kosten te financieren uit de algemene middelen. 

Wat betekent dit voor de praktijk?

Het komt de snelheid van projectprocedure ten goede dat in lijn met het eerdere ambtelijke advies de aanvullende participatieverplichtingen komen te vervallen. De projectprocedure voorziet met de verkenningsfase, tweemaal een afdeling 3.4 Awb-procedure en één of twee m.e.r.-procedures al in vrij veel inspraakgelegenheid.

De overige wijzigingen in de projectprocedure zijn overwegend van verduidelijkende en vereenvoudigende aard. Voor bevoegde gezagen en initiatiefnemers bieden de aanpassingen meer duidelijkheid over bevoegdheden en vergroten zij de flexibiliteit in het participatieproces tijdens de verkenningsfase. De verlengde geldingsduur van het voorbereidingsbesluit geeft daarnaast ruimte om langer over het besluitvormingsproces te kunnen doen, zonder dat activiteiten kunnen worden verwezenlijkt die niet stroken met het beoogde project waarvoor het projectbesluit moet worden vastgesteld. 

Gemiste kansen bij handhaving van uitvoeringsbesluiten?

De Wijzigingswet bevat ook een aantal wetstechnische wijzigingen ten aanzien van handhaving. Inhoudelijk wordt op dit punt niets gewijzigd. Dit is wat ons betreft een gemiste kans. 
Op dit moment is het zo dat als een projectbesluit (ook) geldt als omgevingsvergunning voor activiteiten ter uitvoering van het projectbesluit, de handhavingstaak bij het bestuursorgaan berust dat het projectbesluit heeft vastgesteld (artikel 18.2 lid 3 Omgevingswet). Dit betekent dat als sprake is van een energieproject als bedoeld in artikel 6.1 lid 1 Energiewet, de minister van Economische Zaken en Klimaat het bevoegde gezag is voor de handhaving van die activiteiten, zoals een Natura 2000-activiteit of een milieubelastende activiteit. Onze indruk is dat de Minister deze verantwoordelijkheid niet graag naar zich toetrekt vanwege gebrek aan ervaring en expertise, wat begrijpelijk is, maar wat er ook toe leidt dat afbreuk wordt gedaan aan het integrale en uitvoeringsgerichte karakter van een projectbesluit.

Een praktische oplossing zou dan zijn dat in de Omgevingswet zou worden geregeld dat het mogelijk is de handhavingsbevoegdheid van een in een projectbesluit opgenomen toestemming te delegeren aan het reguliere bevoegde gezag. Bij zowel het opnemen van die toestemming in het projectbesluit, als het delegeren van de handhavingsbevoegdheid, liggen afstemming en overleg op grond van artikel 2.2 lid 1 Omgevingswet natuurlijk voor de hand. Het zou wat ons betreft een gemiste kans zijn als deze mogelijkheid niet wordt opgenomen in het wetsvoorstel zoals dat bij de Tweede Kamer zal worden ingediend.