Aanbevelingen van het Pbl voor de circulaire economie: meer bestuursrechtelijke verplichtingen voor bedrijven?

Enkele van die verplichtingen zijn bestuursrechtelijk en wij bespreken die in dit bericht. Sommige aanbevelingen van het Pbl kunnen binnen het huidige recht worden doorgevoerd. Voor andere aanbevelingen zijn veranderingen in regelgeving nodig. In dit blog staan wij stil bij wat er nu al kan, en welke nieuwe regelgeving er is te verwachten. Ook bespreken wij de recente reactie van de Staatssecretaris van I&W op de rapportage. Voordat wij dat doen, beschrijven wij de algemene inhoud van het rapport.

De circulaire economie is noodzakelijk, maar de transitie gaat niet heel snel

Zo zouden wij de conclusies van het rapport kunnen samenvatten. Volgens het Pbl is het noodzakelijk om de economie zo veel mogelijk circulair in te richten. Dat betekent dat grondstoffen zo duurzaam mogelijk worden gebruikt, veel producten en grondstoffen worden hergebruikt en afval wordt geminimaliseerd.

Het huidige gebruik van grondstoffen heeft namelijk grote negatieve effecten op het milieu. Het verantwoorder gebruiken van grondstoffen zou grote duurzaamheidswinst kunnen opleveren. Er zijn ook economische redenen om over te schakelen naar een circulaire economie. Bepaalde grondstoffen zijn schaars en gewild, en de levering daarvan in de toekomst is niet altijd zeker. De circulaire economie, waarbij zo efficiënt mogelijk wordt omgegaan met grondstoffen, zou moeten leiden tot minder milieuproblemen, meer zekerheid van levering van grondstoffen, en behoud van biodiversiteit. Andere rapporten van Circle Economy (link) en de Ellen MacArthur Foundation (link) wijzen er nadrukkelijk op dat de circulaire economie de uitstoot van CO2 aanzienlijk kan verminderen. De circulaire economie is geen doel op zich, maar een middel om deze achterliggende duurzaamheidsdoelen te bereiken. Door de voordelen van een circulaire economie is het wel een belangrijk streven.

Het Pbl beschrijft uitgebreid de trends in het wereldwijde, Europese en Nederlandse grondstoffengebruik en de effecten daarvan. De bevindingen voor Nederland zijn – zo concluderen wij – niet positief. Er wordt in Nederland relatief veel gerecycled, wat goed is, maar deze recycling is vaak niet hoogwaardig, zo blijkt uit het rapport. Andere belangrijke onderdelen van een circulaire economie zoals preventie van afval, hergebruik, reparatie en refurbishen zijn allemaal relatief beperkt. Het Pbl constateert dat er weliswaar circulaire bedrijven zijn, maar dat die hoofdzakelijk op recycling focussen, en dat andere circulaire bedrijfsmodellen achterblijven. Het grondstoffengebruik in Nederland is de afgelopen tien jaar niet afgenomen. Op dit moment worden in Nederland te veel grondstoffen gebruikt, en dit heeft negatieve gevolgen in Nederland en in andere landen waar de grondstoffen vandaan komen. Kortom, er gaat behoorlijk veel goed, maar er kunnen en moeten vooral nog veel dingen beter, aldus het Pbl.

De aanbevelingen van het Pbl

Omdat er nog veel beter kan, adviseert het Pbl om het Nederlandse circulaire economie-beleid te intensiveren. Het Pbl denk dat vrijwilligheid en vrijblijvendheid ontoereikend zijn voor de stevige ambitie van het kabinet voor de circulaire economie. Het Pbl doet daarom de volgende vijf aanbevelingen, die met name gericht zijn aan de overheid:

1. Zorg ervoor dat milieuschade in de prijzen van producten en diensten is verwerkt, en dat kwaliteitsnormen ook gelden voor circulaire producten.
2. De overheid moet meer ‘drang en dwang’ gebruiken om circulaire doelen te behalen. Die kan bestaan uit heffingen, of normstelling in wetten en vergunningen.
3. Verhoog de circulariteitseisen bij inkoop en aanbesteding door de overheid en in uitgebreide producentenverantwoordelijkheid.
4. Maak breed gedragen en heldere doelstellingen voor de circulaire economie.
5. Zorg voor een heldere rolverdeling bij de uitvoering van het circulaire economie-beleid.

Wij gaan hierna in op normstelling via wetten en vergunningen, en het verhogen van circulariteitseisen in uitgebreide productenverantwoordelijkheid.

‘Drang en dwang’ in wet en vergunningen

Het Pbl beveelt aan om meer drang en dwang aan te wenden om de circulaire economie te bevorderen, onder andere met ‘normstelling’ en voorwaarden in vergunningen. Die normstelling zou onder andere kunnen bestaan uit verplichte hoeveelheden gerecycled materiaal in producten, verplichte productinformatie ten behoeve van reparatie, of een verbod op wegwerpproducten. Het Pbl wenst ook meer beleid en regelgeving gericht op preventie van afval, hergebruik van grondstoffen, circulair ontwerp, en het verschaffen van informatie over de aanwezige grondstoffen in een product. Dat laatste sluit aan bij ervaringen in de praktijk dat bij het ontbreken van zulke informatie het vaak moeilijk is om producten te hergebruiken.

Productwetgeving – productenpaspoort: voorstel eind 2021

Het Pbl merkt op dat productwetgeving voor een belangrijk deel op Europees niveau moet worden vastgesteld. Een van de redenen daarvoor is het gelijke speelveld tussen producenten in de EU. Zulke Europese wetten kunnen volgens het Pbl onder andere gaan over een minimale garantietermijn voor producten, een eis van een bepaald aandeel secundaire materialen, of van ontwerp waarbij producten makkelijker kunnen worden hergebruikt of gerepareerd.

In het tweede actieplan voor de circulaire economie, uit maart 2020, heeft de Europese Commissie een nieuw wetsvoorstel aangekondigd ter bevordering van de circulaire economie. In dat wetsvoorstel zou een verbetering van duurzaamheid en herbruikbaarheid van producten, meer gebruik van gerecycled materiaal, het bevorderen van productinformatie, waaronder mogelijk een ‘productenpaspoort’ waarin de gebruikte grondstoffen zijn aangegeven, en het beperken van vroegtijdige veroudering geregeld kunnen worden. Het is de verwachting dat de Commissie eind 2021 een voorstel voor een nieuwe richtlijn doet. Het is nog niet duidelijk hoe die vernieuwde richtlijn er precies uit zal zien, maar het is in ieder geval wel duidelijk dat circulaire productregels ook zeker vanuit de EU zullen moeten komen.

Nederlandse regelgeving?

Het Pbl doet zoals gezegd voornamelijk een oproep aan de Nederlandse wetgever voor nieuwe normen. Wij kunnen ons voorstellen dat de aanbevelingen van het Pbl zullen leiden tot nieuwe wetgevingsvoorstellen, maar vragen ons anderzijds wel af wat de Nederlandse wetgever op dit vlak zou kunnen doen. Veel van de aanbevelingen van het Pbl gaan juist over productwetgeving, die op Europees vlak zal moeten worden vastgesteld. In een eerder blog schreven wij dat het voor een belangrijk deel aan de EU is om het Europese en daarmee ook het Nederlandse afvalrecht meer circulair te maken. Ook circulaire productwetgeving zal voor een belangrijk deel op Europees niveau moeten worden vastgesteld.

Vergunningvoorschriften?

Het Pbl wijst er op dat ook in vergunningen circulaire eisen gesteld kunnen worden. Wij merken daar het volgende over op. Op grond van de Wabo kunnen voorschriften ter bescherming van het milieu aan een vergunning voor een inrichting worden verbonden. Onder bescherming van het milieu wordt onder andere verstaan: “het doelmatig beheer van afvalstoffen of afvalwater, en de zorg voor een zuinig gebruik van energie en grondstoffen”. Binnen het huidige recht kunnen vergunningen dus al worden aangescherpt worden om daarin meer ‘circulaire’ eisen te stellen, zij het dat uit rechtspraak wel beperkingen voortvloeien omdat geen eisen aan het te produceren product kunnen worden gesteld (zie bijvoorbeeld ABRvS 20 augustus 2008, ECLI:NL:RVS:2008:BE8864) en geen andere wijze van energieopwekking of ander grondstofgebruik dan aangevraagd (zie bijvoorbeeld ABRvS 22 januari 2020, ECLI:NL:RVS:2020:205, waaruit volgt dat het bevoegd gezag niet een andere inrichting kan vergunnen dan aangevraagd).

Verdergaande uitgebreide producentenverantwoordelijkheid

Het Pbl ziet een belangrijke rol voor uitgebreide producentenverantwoordelijkheid (UPV) in de transitie naar een circulaire economie. Uitgebreide producentenverantwoordelijkheid betekent dat de producent ook verantwoordelijk is voor het product in de fase nadat de consument het heeft afgedankt. De producent is dan verantwoordelijk, met name financieel, voor de verwerking van het product nadat de consument het heeft gebruikt. UPV vindt nu plaats door middel van verplichte inzamel- of recyclingpercentages voor de producent van een bepaald product. De ‘producent’, degene die bepaalde producten op de markt brengt, moet er voor zorgen dat een bepaald gewichtspercentage van de op de markt gebrachte producten wordt gerecycled of ingezameld. De doelstellingen gelden per jaar, en zijn vervat in rechtstreeks werkende verplichtingen uit algemene maatregelen van bestuur en ministeriële regelingen.  Vaak besteden de producenten deze verplichtingen uit aan een producentenorganisatie. De producenten geven dan een financiële bijdrage voor het beheer door de producentenorganisatie. Regelingen voor UPV zijn sectorgericht. Al langere tijd gelden er regelingen voor bijvoorbeeld autowrakken, verpakkingen en batterijen.

Volgens het Pbl kunnen de milieueffecten van UPV worden vergroot met een aantal aanvullende maatregelen. Bij de financiële bijdrage aan de producentenorganisatie kan rekening gehouden worden met de verwerkingskosten en de relevante milieukenmerken zoals de mate van gerecycled materiaal. Ook zouden eisen gesteld kunnen worden aan de kwaliteit van het ingezamelde materiaal, om hoogwaardige recycling te bevorderen. Het Pbl stelt ook voor om voor meer sectoren en soorten producten regelingen voor UPV in te voeren, en noemt als voorbeeld verlopen medicijnen. De aanbevelingen over de financiële bijdrage zijn in lijn met artikel 6 lid 4 van het Besluit regeling voor uitgebreide producentenverantwoordelijkheid, dat producentenorganisaties verplicht om bij de financiële bijdrage ‘indien mogelijk’ te differentiëren naar onder andere de duurzaamheid en recyclebaarheid van de producten. Uit het Uitvoeringsprogramma circulaire economie 2020-2023 blijkt dat wordt onderzocht of UPV ook kan gaan gelden voor onder andere textiel, gevelbouw, duurzame energievoorzieningen en vloerbedekkingen. In de komende jaren kunnen meer sectoren dus te maken krijgen met uitgebreide producentenverantwoordelijkheid.

Reactie van Staatssecretaris I&W

De vaste commissie voor Infrastructuur en Waterstaat heeft vragen gesteld aan de Staatssecretaris van I&W over de rapportage. De antwoorden van de Staatssecretaris zijn recent gepubliceerd. Herhaaldelijk wordt de kabinetsreactie op de rapportage genoemd, die naar verwachting eind mei 2021 wordt gepubliceerd. Daaruit zal waarschijnlijk duidelijker dan nu blijken wat de ambities zijn van Nederland voor wetgeving die de circulaire economie kan bevorderen.

Verder valt op dat de Staatssecretaris onderschrijft dat circulaire wetgeving voor een belangrijk deel op Europees niveau moet worden vastgesteld. De Staatssecretaris wijst op de ‘pioniersrol’ die Nederland kan vervullen bij de transitie naar een circulaire economie. De Wet milieubeheer kan worden gewijzigd om de circulaire economie te stimuleren. In hoeverre daarbij ‘drang en dwang’ zal worden aangewend laat de Staatssecretaris in het midden. Dat zal moeten blijken uit de kabinetsreactie. De Staatssecretaris wijst ook op het ‘Circulair Materialenplan’ dat in januari 2021 is aangekondigd. Dat zal in 2023 de opvolger worden van het huidige Landelijk Afvalbeheerplan. In dit Materialenplan zal niet alleen aandacht zijn voor duurzaam afvalbeheer, maar zal meer dan nu de nadruk liggen op hergebruik en afvalpreventie.

Betekenis voor de praktijk en mogelijk vervolg

Volgens het Pbl is er werk aan de winkel. Het geeft veel aanbevelingen aan de overheid om de circulaire economie verder te bevorderen. Veel van de aanbevelingen gaan over nieuwe normen in wetgeving. Dit rapport kan daarvoor een eerste aanzet zijn, en kan leiden tot meer Nederlands beleid en wetgeving ter bevordering van de circulaire economie. Dat zal ook nieuwe verplichtingen voor bedrijven met zich brengen. Op Europees niveau zal er waarschijnlijk aan het einde van dit jaar een nieuwe richtlijn voor duurzaam productgebruik worden voorgesteld, die belangrijke gevolgen kan hebben voor de praktijk. Te verwachten is dat in de komende jaren uitgebreide producentenverantwoordelijkheid een belangrijkere rol zal spelen. Meer bedrijven en sectoren zullen hier de komende jaren mee te maken krijgen. Uit de reactie van de Staatssecretaris op de rapportage blijkt dat dit onderwerp de aandacht heeft van de rijksoverheid.  Voor eind mei 2021 is er een kabinetsreactie aangekondigd. Daaruit zal moeten blijken wat de Nederlandse ambities zijn in aanvulling op de aangekondigde Europese wettelijke maatregelen.

Op dit moment zijn overheden al – binnen bepaalde kaders – bevoegd om in vergunningen voor inrichtingen verplichtingen op te nemen voor een efficiënt grondstoffengebruik. Tot op zekere hoogte is de door het Pbl voorgestelde ‘drang en dwang’ dus al mogelijk binnen het huidige recht. Wij sluiten het niet uit dat de bestaande mogelijkheden meer aandacht van bestuursorganen krijgen, wat kan leiden tot aanscherpingen van vergunningen en/of toezicht en handhaving. Daarbij zullen de bestaande kaders uiteraard in acht moeten worden genomen.