Vestigingsbeleid datacenters gemeente Amsterdam 2020 – 2030 vrijgegeven voor inspraak

Datacenters zijn door een verdere digitalisering van de maatschappij, het bedrijfsleven en wereldwijde economische ontwikkelingen onmisbare voorzieningen. De al grote vraag naar datacenters zal de komende jaren nog meer toenemen. Datacenters leggen echter een steeds groter wordende ruimteclaim en leggen daarnaast een groot beslag op het elektriciteitsnetwerk. Daarnaast zijn datacenters weinig ‘levendige’ functies. Op veel locaties zijn de datacenters echter niet in strijd met het vigerende bestemmingsplan (veel meer dan een bedrijfsbestemming is niet vereist), terwijl netbeheerders verplicht zijn te voldoen aan hun leveringsverplichting.

Voorbereidingsbesluit datacenters

Om meer regie te krijgen op de toekomstige groei van de sector heeft de gemeenteraad van Amsterdam op 12 juli 2019 een voorbereidingsbesluit op grond van artikel 3.7 van de Wro genomen. Dit besluit is door de bekendmaking op 31 juli 2019 op deze datum in werking getreden (artikel 3.7 lid 5 Wro en 3:40 en 3:42 Awb). Door het voorbereidingsbesluit datacenters worden alle aanvragen voor een omgevingsvergunning voor bouwen van datacenters die na de inwerkingtreding van het voorbereidingsbesluit zijn ingediend en die niet strijdig zijn met het vigerende bestemmingsplan, aangehouden op grond van artikel 3.3 lid 1 onder a Wabo. Op grond van artikel 3.7 lid 5 Wro vervalt dit voorbereidingsbesluit (en daarmee de aanhoudingsplicht) wanneer niet binnen een jaar na de datum van inwerkingtreding daarvan een ontwerp voor een bestemmingsplan ter inzage is gelegd. Als er wel een ontwerpbestemmingsplan ter inzage is gelegd neemt dit ontwerpbestemmingsplan de aanhoudingsplicht over totdat het bestemmingsplan is vastgesteld en in werking is getreden. Dan wordt de bouwaanvraag getoetst aan het nieuwe bestemmingsplan. Een voorbereidingsbesluit kan niet worden verlengd. Het voorbereidingsbesluit datacenters vervalt dus op 31 juli 2020 wanneer voor die tijd geen ontwerpbestemmingsplan ter inzage is gelegd.

Wel kan door de gemeente Amsterdam een nieuw voorbereidingsbesluit worden genomen, maar dat leidt niet tot verlenging van de aanhoudingsplicht.

Ter uitvoering van het voorbereidingsbesluit heeft de gemeente Amsterdam het beleid “Amsterdam Duurzaam Digitaal, Vestigingsbeleid datacenters gemeente Amsterdam 2020 – 2030” opgesteld. Het datacenterbeleid bestaat uit een beleidsdocument en beleidskaarten met gebieden waar datacenters zich kunnen vestigen (in het conceptbeleid is opgenomen dat de kaarten pas in de definitieve versie worden opgenomen) met bijbehorende vestigingsvoorwaarden. Het concept ligt tot en met 31 augustus 2020 ter inzage voor inspraak voor alle ingezetenen van Amsterdam en andere belanghebbenden. Na de inspraakperiode wordt het vestigingsbeleid voorgelegd aan de gemeenteraad en kan dit na vaststelling worden verwerkt in de gemeentelijke bestemmingsplannen.

Het ter inzage leggen van dit beleid valt niet onder de werking van artikel 3.7 Wro en neemt de voorbereidingsbescherming van het voorbereidingsbesluit niet over, zoals een ontwerpbestemmingsplan dat wel zou doen. Dit heeft dus tot gevolg dat vergunningaanvragen die zijn ingediend binnen de periode dat het voorbereidingsbesluit datacenters van kracht is, te weten 31 juli 2019 – 31 juli 2020 en binnen deze periode zijn aangehouden, vanaf 31 juli 2020 in behandeling moeten worden genomen en in beginsel moeten worden verleend. Het zou daarom voor de hand liggen dat op korte termijn (uiterlijk op 30 juli 2020) alsnog een ontwerpbestemmingsplan datacenters ter inzage wordt gelegd, maar daar maakt het vestigingsbeleid datacenters geen melding van. Mogelijk wordt wel op korte termijn een nieuw voorbereidingsbesluit genomen, maar dat werkt zoals hiervoor opgemerkt niet tegen eerder ingediende bouwaanvragen.

Het vestigingsbeleid

Uit de hoofdlijnen van het vestigingsbeleid kunnen voorwaarden worden gefilterd waar zowel nieuwe, als bestaande datacenters die willen uitbreiden aan moeten voldoen. De voorwaarden hebben met name betrekking op (duurzaam) ruimtegebruik, landschappelijke inpassing, energiegebruik en duurzaamheid. De wenselijkheid van uitbreiding en/of nieuwvestiging van datacenters worden in het beleid per cluster gespecificeerd.

Faciliteren van gematigde groei en gemiddelde groei wordt gemaximaliseerd

Om de toenemende vraag naar dataverwerking en dataopslag te faciliteren wordt tot 2030 (voor de realisatie van nieuwe en de uitbreiding van bestaande datacenters) een maximum toename van 670 megavolt ampère (MVA) gehanteerd, met een maximaal gemiddelde jaarlijkse groei van 67 MVA. Deze hoeveelheid is beperkt nu het vermogen van een middelgroot datacenter al snel ligt op 25 MVA en bij grotere datacenters gaat het al gauw om 40 tot 80 MVA.

De verdeelsleutel van het aantal MVA per jaar blijkt niet uit het beleid. Zonder nadere verdeelregels wordt bij impliciete vergunningenplafonds in het algemeen aangenomen dat de volgorde van binnenkomst (“wie het eerst komt, het eerst maalt”) als verdeelsleutel wordt toegepast, waarbij de datum van indiening van de aanvraag van de omgevingsvergunning bepalend is. Hoe dit zal uitwerken voor de aangevraagde omgevingsvergunningen ten tijde van het voorbereidingsbesluit en welke ruimte dan nog resteert is niet duidelijk. Evenmin is duidelijk hoe deze verdeelsleutel wordt geoperationaliseerd. Een mogelijkheid kan zijn dat de gemeenteraad een facetbestemmingsplan datacenters voor de hele stad vaststelt, met daarin een binnenplanse afwijkingsbevoegdheid voor datacenters op vestigingslocaties. In dat geval zullen de criteria uit het vestigingsbeleid en de verdeelsleutel een plaats moeten krijgen in de regels voor verlening van de binnenplanse afwijking.

In het beleid is al wel geregeld dat wanneer plannen niet worden aangevangen binnen een jaar na verlening van de omgevingsvergunning van een datacenter, die omgevingsvergunning komt te vervallen. Opvallend is dat in het beleid de datum van verlening van de omgevingsvergunning als peildatum wordt gehanteerd, niet de onherroepelijkheid van de omgevingsvergunning. De datum van onherroepelijkheid van een vergunning als peildatum zou meer voor de hand liggen omdat volgens vaste rechtspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State een vergunninghouder die begint met sloop- en bouwwerkzaamheden voordat definitief is komen vast te staan dat de vergunning onherroepelijk is, op eigen risico handelt.

Lopende projecten en initiatieven tot 2025

Het vestigingsbeleid biedt tot 2025 alleen ruimte voor de reeds bekende projecten en initiatieven binnen de gemeente Amsterdam omdat deze al voorzien in de marktvraag tot in ieder geval 2025. De gemeente Amsterdam werkt tot die tijd niet mee aan nieuwe projecten en initiatieven, met uitzondering van projecten en initiatieven die zijn gericht op realisatie op de lange termijn (na 2025). Vanwege het limitatief-imperatief stelsel van artikel 2.10 lid 1 Wabo zijn de mogelijkheden van het bevoegd om niet mee te werken aan projecten en initiatieven voor de kortere termijn overigens met name beperkt tot projecten en initiatieven die in strijd zijn met het vigerende planologische regime (waaronder een tijdig vastgesteld en van kracht zijn voorbereidingsbesluit).

Intensief ruimtegebruik binnen de bestaande clusters

Spreiding van datacenters wordt wenselijk geacht, maar is alleen mogelijk binnen de huidige clusters (Science Park, Amstel III – West, bedrijvenstrook, Haven/Haven-Stad en Schinkelkwartier). Clustering van datacenters binnen de gemeente wordt van belang geacht voor de onderlinge uitwisseling van data, om nieuwe datacenters goed aan te laten sluiten op bestaande energie-infrastructuur en glasvezelverbindingen én om zo efficiënt mogelijk gebruik te maken van de schaarse ruimte in de gemeente. Gelet op de schaarse ruimte mogen datacentergebouwen alleen nog intensief worden gestapeld en is een extensieve opzet niet wenselijk. Een afwijking van de bouwhoogte in het bestemmingsplan kan uitkomst bieden om het intensieve ruimtegebruik te kunnen realiseren.

Ruimtelijke inpassing en kwaliteit

Een ruimtelijke inpassing met een duidelijke architectonische kwaliteit wordt door de schaalvergroting belangrijk geacht. Daarnaast wordt, waar mogelijk, gestreefd naar functiemenging van datacenters met functies die gebonden zijn aan de begane grond (zoals horeca, bedrijfsruimte etc). Hiermee wordt het ruimtegebruik geïntensiveerd en verbetert de ruimtelijke uitstraling.

Duurzaamheid en toekomstbestendig (circulair) bouwen

Door de gemeente Amsterdam wordt ingezet op duurzaam opgewerkte energie. Dit betekent dat jaarlijks dient te worden aangetoond dat de elektriciteit die wordt gebruikt duurzaam wordt ingekocht. Zo moeten datacenters met een groot vermogen (van meer dan 80 MVA) een eigen inkoopstation aanleggen (waardoor de vestigingskosten behoorlijk kunnen stijgen) om te voorkomen dat het elektriciteitsnet te veel wordt belast. Ook worden er vergaande eisen gesteld aan de bebouwing, bijvoorbeeld door het optimaal benutten van het dakoppervlak voor de opwekking van hernieuwbare energie. Niet is duidelijk hoe deze eisen worden geoperationaliseerd. Wanneer de gemeente een facetbestemmingsplan datacenters voor de hele stad vaststelt, kan daarin een binnenplanse afwijkingsbevoegdheid voor datacenters op vestigingslocaties worden opgenomen. De duurzaamheidscriteria uit het vestigingsbeleid zullen een plaats moeten krijgen in de regels voor verlening van de binnenplanse afwijking.

Daarnaast wordt ingezet op gebouwen die in de toekomst zonder grootschalige bouwkundige aanpassingen een andere functie kunnen krijgen en moet zoveel als mogelijk gebruik worden gemaakt van demontabele bouw zodat recycling van bouwmateriaal in de toekomst mogelijk is.

Tot slot bestaat er een verplichting tot het ontkoppelen van restwarmte (zodat die benut kan worden voor het verwarmen van woningen bijvoorbeeld) en zal efficiënter moeten worden ingezet op het verminderen van het (drink)watergebruik in datacenters.

Gemeente Haarlemmermeer

De gemeente Haarlemmermeer heeft in juli 2019 een soortgelijk voorbereidingsbesluit genomen om de vestiging van datacenters te reguleren. Op 10 juni 2020 is door het college van B&W van de gemeente Haarlemmermeer ingestemd met een “90 procent versie” van het Datacenterbeleid gemeente Haarlemmermeer. Vanaf dat moment ligt ook dit beleid, dat bestaat uit een nota, een kaart met aangewezen gebieden en de bijbehorende vestigingsvoorwaarden, zes weken ter inzage. De gemeente Haarlemmermeer heeft, anders dan de gemeente Amsterdam, gelijktijdig een juridische vertaalslag van dit beleid gemaakt in de vorm van het ontwerpbestemmingsplan Parapluplan datacenters, dat vanaf 23 juni 2020 zes weken ter inzage ligt. Dit ontwerpbestemmingsplan neemt de voorbereidingsbescherming over van het voorbereidingsbesluit. De ingediende aanvragen in de gemeente Haarlemmermeer die niet strijdig zijn met het vigerende bestemmingsplan hoeven dus niet vanaf dit moment van rechtswege worden verleend. De gemeente Amsterdam had het voorbeeld van Haarlemmermeer kunnen volgen om te voorkomen dat de aangehouden aanvragen die binnen het bestemmingsplan passen alsnog moeten worden verleend, wanneer niet voor 31 juli 2019 een ontwerpbestemmingsplan ter inzage is gelegd.

Als gevolg van zienswijzen op het ontwerpbestemmingsplan van de gemeente Haarlemmermeer kan het beleid nog wijzigen (vandaar de “90 procent versie”). Inhoudelijk gezien verschilt het beleid niet veel van het beleid van de gemeente Amsterdam, behalve dat de gemeente Haarlemmermeer het beleid de komst van datacenters in haar beleid na 2030 definitief uitsluit. In het Amsterdamse beleid is dit niet met zoveel woorden terug te lezen maar onze verwachting is dat ook voor de gemeente Amsterdam geldt dat na 2030 de vestigingsruimte aan banden zal worden gelegd.

Slot

Met het vestigingsbeleid datacenters is getracht uitvoering te geven aan het voorbereidingsbesluit dat de gemeente Amsterdam juli vorig jaar heeft genomen. Om de aanhoudingsplicht van dit voorbereidingsplicht te verlengen is echter de terinzagelegging van een ontwerpbestemmingsplan vereist. Wanneer dit niet vóór 31 juli 2020 is gebeurd, heeft dit tot gevolg dat vergunningaanvragen die zijn ingediend binnen de periode dat het voorbereidingsbesluit datacenters van kracht was, in behandeling moeten worden genomen én moeten worden verleend wanneer zij niet in strijd zijn met artikel 2.10 lid 1 Wabo.

Voor nu is nog onduidelijk hoe de gemeente Amsterdam juridisch op een juiste manier wil vastleggen dat de vergunning voor plannen die binnen een jaar na vergunningverlening niet worden verwezenlijkt komen te vervallen.

Tot slot is nog niet helder hoe de (strenge) criteria uit het beleid, onder andere aan duurzaamheid, geoperationaliseerd zullen worden. Een mogelijkheid kan zijn dat de gemeenteraad, net als in Haarlemmermeer, een facetbestemmingsplan datacenters voor de hele stad vaststelt, met daarin een binnenplanse afwijkingsbevoegdheid voor datacenters op vestigingslocaties.