Articles

"Zo werkt Gebiedsontwikkeling": een praktisch handboek voor de praktijk

"Zo werkt Gebiedsontwikkelin: een praktisch handboek voor de praktijk

"Zo werkt Gebiedsontwikkeling": een praktisch handboek voor de praktijk

25.06.2018

Friso de Zeeuw, emeritus hoogleraar Gebiedsontwikkeling, heeft een Handboek "Zo werkt gebiedsontwikkeling" geschreven.

Dit handboek is, volgens de introductie, primair bedoeld voor mensen die zich professioneel met gebiedsontwikkeling bezighouden of dat willen gaan doen. Het handboek is niet primair bedoeld als juridisch handboek, omdat het breder is dan dat: het wil de thema's aanstippen waarmee mensen die zich professioneel met gebiedsontwikkeling bezighouden mee te maken krijgen. Die thema's zijn voor de jurist die moet adviseren over gebiedsontwikkeling van belang. Het boek biedt daarmee voor juristen een belangrijke meerwaarde. Zoals de inleiding het zelf zegt: gebiedsontwikkeling is multidisciplinair. Veel disciplines komen aan de orde. Het boek is vlot geschreven en biedt, mede door de hoeveelheid beeldmateriaal, een begrijpelijk en prettig overzicht van de verschillende aspecten die een rol spelen bij gebiedsontwikkeling. Door de concrete voorbeelden laat het ook zien dat gebiedsontwikkeling 'maatwerk' is. Geen gebied is hetzelfde en daarom geldt dat wat voor het ene gebied werkt, niet noodzakelijkerwijs werkt voor het andere gebied. Dat is ook voor de jurist van belang om te beseffen omdat hij niet zo meer een standaard modelcontract voor een gebiedsontwikkeling uit de kast kan pakken, maar per ontwikkeling moet bekijken wat voor de betrokken partijen de beste vorm van contracteren is.

Het Handboek constateert terecht dat gebiedsontwikkeling een bloeiperiode doormaakte in de periode 1995-2008, waarna gebiedsontwikkeling in de periode 2008-2014 (de crisisjaren) uit de gratie raakte. Volgens het Handboek is nu de periode van wederopstanding aangebroken. Ik onderschrijf dat. De aandacht voor gebiedsontwikkeling zal de komende jaren alleen maar toenemen omdat er volgens de nationale woonagenda 2018-2021 in tien jaar 700.000 woningen moeten worden bijgebouwd. Dit Handboek voorziet dus duidelijk in een behoefte.

Ik bespreek de inhoud aan de hand van een aantal thema's die voor juristen die zich bezig houden met gebiedsontwikkeling van belang zijn.

Een uitdaging voor juristen

Het boek begint voor juristen al meteen met een uitdaging omdat volgens het Handboek een heldere definitie van gebiedsontwikkeling ontbreekt. Het Handboek somt wel op welke ingrediënten en ambities in elke gebiedsontwikkeling een rol spelen. Dat zijn (i) een geografische begrenzing, (ii) meerdere functies, inclusief openbare ruimte, (iii) aanzet tot verandering ingegeven door marktvraag, maatschappelijk belang of particulier belang, (iv) een procesaanpak, programmering en planvorming en (v) publieke en private partijen die hiertoe het initiatief nemen. Deze elementen zijn voor de jurist van belang omdat de jurist in een samenwerkingsovereenkomst tussen de publieke en private partijen al deze ingrediënten zal moeten adresseren. Wat mij betreft komt er nog een element bij, namelijk de samenwerkingsovereenkomst tussen de publieke en de private partijen. Deze samenwerkingsovereenkomst speelt een belangrijke rol, maar kan ook ontaarden in 'gestold wantrouwen', zoals het Handboek op p. 74 vermeldt. Hoofdstuk 8 van het Handboek onderkent dat ook omdat daarin terecht wordt gesteld dat in ons land geen gebiedsontwikkeling tot stand kan komen zonder een bepaalde vorm van publiek-private samenwerking ("PPS"). Hoofdstuk 8 geeft een goed overzicht van de verschillende vormen van een PPS-overeenkomst. Voor de jurist is van belang dat de samenwerkingsovereenkomst een gemengd karakter heeft omdat het deels ziet op de verplichting van publieke partijen om gebruik te maken van bepaalde publiekrechtelijke bevoegdheden (bijvoorbeeld het vaststellen van een bestemmingsplan) en deels ziet op privaatrechtelijke bevoegdheden (bijvoorbeeld de verkoop van grond). Overeenkomsten waarbij de overheid contracteert over de wijze van gebruikmaken van haar publiekrechtelijke bevoegdheden worden ook wel bevoegdhedenovereenkomsten genoemd. De Hoge Raad heeft in zijn arrest Etam/Zoetermeer (HR 8 juli 2011, ECLI:NL:HR:2011:BP3057) dit soort overeenkomsten geduid als een overeenkomst met een gemengd privaatrechtelijk en bestuursrechtelijk karakter. Dit gemengde karakter is van belang om te bepalen in hoeverre nakoming kan worden gevorderd van dergelijke overeenkomsten en bij welke rechter.

Gebiedsontwikkeling en ruimtelijke planvorming

Het Handboek begint met het schetsen van de geschiedenis van gebiedsontwikkeling en deelt deze in vijf tijdvakken in, de beginfase (1965-1980), de opkomst (1981-1994), de bloei (1995-2008), de crisis (2009-2013) en de wederopstanding (vanaf 2014). Vervolgens besteedt hoofdstuk 3 aandacht aan het proces, de fasering en de activiteiten. Het Handboek maakt goed inzichtelijk dat gebiedsontwikkeling uitermate contextgevoelig is en dat er een groot verschil is tussen de feitelijke planvorming en de juridische planvorming. Er is grote mate van variëteit in de initiatieffase. Soms zijn het gemeentes die het initiatief nemen, soms zijn het marktpartijen. Als het initiatief min of meer vaste vorm heeft gekregen dan wordt er een Masterplan opgesteld waarin het te realiseren programma, de kwaliteitseisen, de 'fysieke structuurelementen', milieukwaliteit een rol krijgen. In een PPS-overeenkomst tussen gemeente en ontwikkelaar wordt dan vaak vastgesteld dat die partijen gezamenlijk een masterplan ontwikkelen, waarbij ook aandacht is voor de financiën. Als allerlaatste wordt dan het masterplan in het juridisch bindende bestemmingsplan vastgelegd. In Hoofdstuk 6 van het Handboek waarin aandacht wordt besteed aan het omgevingsrecht wordt terecht gesteld dat het bestemmingsplan eigenlijk een juridisch-planologische codificatie achteraf is van het Masterplan. Voor juristen is belangrijk om dat te beseffen. De Wet ruimtelijke ordening geeft mogelijk de indruk door de procedurele waarborgen van voorontwerp-bestemmingsplan, ontwerp bestemmingsplan en het beroep tegen het vaststellingsbesluit bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State dat gedurende dat het proces van het opstellen van het bestemmingsplan alle ruimtelijke keuzes nog tegenover elkaar worden afgewogen. Niets is minder waar. Dat levert natuurlijk bij omwonenden en andere belanghebbenden frustratie op: de ruimtelijke keuzes zijn al vastgelegd en zij kunnen in de beroepsfase bij de Afdeling de gemaakte ruimtelijke keuzes in feite niet meer beïnvloeden en zoeken dan naar mogelijkheden om strijd met andere wetten, zoals de Wet natuurbescherming, de regelgeving omtrent externe veiligheid etc, aan te grijpen om de gemaakte ruimtelijke keuzes bij de bestuursrechter aan te vallen. In Hoofdstuk 6 wordt dit de spanning met sectorale wetgeving genoemd. Het Handboek signaleert terecht dat deze sectorale wetgeving sinds de jaren '70 enorm is toegenomen en dat dit heeft geleid tot 'wij-zij-denken'. Er ontstaat een strijd tussen degenen die wat willen en degene die een project willen tegenhouden. Het omgevingsrecht kan die strijd niet goed beslechten. Hoofdstuk 9 van het Handboek besteedt dan ook terecht aandacht aan het 'participatietraject'. Zonder participatie heeft een gebiedsontwikkeling geen kans van slagen, aldus het Handboek. Het Handboek geeft een goed overzicht van de participatietrajecten die kunnen worden doorlopen. In dit verband is vermeldenswaard dat in de nieuwe omgevingswet participatie een belangrijke plaats heeft gekregen. Artikel 16.55, zesde lid, Omgevingswet heeft tot gevolg dat dat de aanvrager een vergunning bij zijn aanvraag moet vermelden op welke wijze hij uitvoering heeft gegeven aan de participatie.

Sturing van gebiedsontwikkeling

In hoofdstuk 4 besteedt het Handboek aandacht aan de sturing van de gebiedsontwikkeling. Het hoofdstuk beschrijft dat sturing geven aan een gebiedsontwikkeling een kunst apart is. Lezing van dit hoofdstuk leidt bij de jurist tot bescheidenheid omdat hij beseft dat hoe mooi ook de sturing in de samenwerkingsovereenkomst zal zijn opgeschreven en de "package deals" waarbij verschillende belangen zijn uitgewisseld zijn overeengekomen, het altijd mogelijk blijft dat de ontwikkeling niet van de grond komt. Het Handboek introduceert de figuur van de 'doorwaadbare plaats'. Dat wil zeggen een plotselinge, onvoorzienbare en toevallige verandering die de koers van stromingen kan veranderen, waardoor een gestagneerde gebiedsontwikkeling weer kan worden vlot getrokken.

Financiële aspecten

Belangrijk is hoofdstuk 5 dat uitgebreid ingaat op de financiële aspecten. Het begrip 'residuele grondwaarde' wordt helder uitgelegd. Ook is er aandacht voor het feit dat in de regel lange tijd veel investeringen nodig zijn, alvorens opbrengsten worden gegenereerd ('de badkuip'). Het Handboek doet een voorstel om de badkuip te vervangen door wasbakjes door tegenover uitgaven voldoende inkomsten te laten staan in een bepaalde periode. Voor de jurist die de PPS-overeenkomst schrijft is het een belangrijke uitdaging om dit juridisch goed vast te leggen. Het is nog niet zo eenvoudig om een geldbedrag te koppelen aan een bepaalde fase van de uitvoering van de ontwikkeling omdat de geldstromen onderling met elkaar samenhangen.

Capita selecta

De hoofdstukken 10 tot en met 14 bespreken aparte thema's zoals 'organische ontwikkeling', 'transformatie', 'maatschappelijke waarden', 'omgevingskwaliteit' en 'mobiliteit'. In het hoofdstuk over mobiliteit constateert het Handboek terecht dat de invloed van mobiliteit bij gebiedsontwikkeling toeneemt. Wat mij betreft zou dit onderwerp nog wel verder kunnen worden uitgediept. Mobiliteit en gebiedsontwikkeling worden nu veelal gezien als gescheiden onderwerpen, terwijl juist samenhang in één ruimtelijk document gewenst is. Ook zou er meer aandacht moeten zijn voor de vraag hoe waardeontwikkeling in een gebied ten goede kan komen aan gebiedsontwikkeling. Terecht noemt het Handboek het project Sijtwende waarbij infrastructuur, wonen, werken en recreëren aan elkaar werden gekoppeld.

Toekomstvisie

Hoofdstuk 15 en 16 bevatten reflecties van Friso die wij kennen uit eerdere publicaties. Zo benoemt hij in hoofdstuk 15 dwaalwegen en leerpunten. Friso moet niets hebben van concepten als 'van bezit naar gebruik' en 'nieuwe verdienmodellen'. Hoofdstuk 16, dat een toekomstvisie wil geven om te bezien hoe gebiedsontwikkeling kan bijdragen aan enkele grote opgaven waar ons land voor staat eindigt met een wat sombere constatering "dit land kan zoveel beter". Maar toch zijn er volgens Friso wel winstpakkers van gebiedsontwikkeling, waaronder 'maatschappelijke en economische meerwaarde', 'kwaliteit door combinatie', 'maatschappelijk draagvlak' en 'internationale uitstraling'. Woord en daad zijn volgens Friso nu aan de jonge generatie. Dat geldt dan ook voor jonge generatie juristen, waaronder ik mij zelf ook reken, die nu weer aan de slag kunnen bij de wederopstanding van de gebiedsontwikkeling!

Related news

14.11.2018 NL law
Totstandkoming StAB-verslag niet in strijd met artikel 6 EVRM

Short Reads - De totstandkoming van deskundigenberichten van de StAB is niet in strijd met het in artikel 6 EVRM gewaarborgde recht op een eerlijk proces, zo oordeelde de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (Afdeling) in haar uitspraak van 17 oktober 2018. De Afdeling komt tot dit oordeel na een uitgebreide behandeling van de wijze waarop deskundigenberichten van de Stichting Advisering Bestuursrechtspraak voor Milieu en Ruimtelijke Ordening (StAB) tot stand komen.

Read more

14.11.2018 NL law
Het Europese PAS-arrest: een programmatische aanpak is toelaatbaar, maar PAS op!

Short Reads - Op 7 november 2018 heeft het Europese Hof van Justitie de prejudiciële vragen van de Afdeling bestuursrechtspraak beantwoord over de toelaatbaarheid onder de Habitatrichtlijn van het Programma Aanpak Stikstof. De eerste reacties op dit arrest bevatten twijfels over de houdbaarheid van het PAS: het houden van vee wordt moelijker en PAS-vergunningen kunnen niet worden verleend of moeten worden ingetrokken.

Read more

09.11.2018 NL law
Het Europese PAS-arrest: een programmatische aanpak is toelaatbaar, maar PAS op!

Short Reads - Op 7 november 2018 heeft het Europese Hof van Justitie de prejudiciële vragen van de Afdeling bestuursrechtspraak beantwoord over de toelaatbaarheid onder de Habitatrichtlijn van het Programma Aanpak Stikstof. De eerste reacties op dit arrest bevatten twijfels over de houdbaarheid van het PAS: het houden van vee wordt moelijker en PAS-vergunningen kunnen niet worden verleend of moeten worden ingetrokken.

Read more

Our website uses cookies: third party analytics cookies to best adapt our website to your needs & cookies to enable social media functionalities. For more information on the use of cookies, please check our Privacy and Cookie Policy. Please note that you can change your cookie opt-ins at any time via your browser settings.

Privacy – en cookieverklaring