Short Reads

Verzwaarde motiveringseisen voor brancheringsregels in bestemmingsplannen

Verzwaarde motiveringseisen voor brancheringsregels in bestemmingspla

Verzwaarde motiveringseisen voor brancheringsregels in bestemmingsplannen

25.06.2018

Een bestemmingsplan in Appingedam staat op het perifeer gelegen gebied Woonplein alleen volumineuze detailhandel toe, zoals meubelen, keukens en bouwmaterialen. Door reguliere, niet-volumineuze detailhandel ter plaatse niet toe te staan, wil de gemeenteraad voorkomen dat er leegstand in het winkelgebied in het centrum ontstaat en daarmee dat de leefbaarheid in het centrum wordt aangetast.

Op 20 juni 2018 heeft de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State in een uitspraak geoordeeld dat het bestemmingsplan in strijd is met de Europese Dienstenrichtlijn. De gemeenteraad heeft namelijk onvoldoende onderbouwd dat er daadwerkelijk een minder leefbaar centrumgebied zal ontstaan als reguliere detailhandel zich op een perifere locatie vestigt. Die onderbouwing moet namelijk bestaan uit “een analyse met specifieke gegevens”. Zonder die analyse kan de Afdeling niet beoordelen of de gemeenteraad redelijkerwijs de conclusie kon trekken dat de brancheringsregels evenredig zijn, dat wil zeggen “niet verder gaan dan nodig zijn om het beoogde doel te bereiken en of dat doel niet met andere, minder beperkende maatregelen kan worden bereikt”.

Uit deze uitspraak volgt dat de Dienstenrichtlijn zelfstandige motiveringseisen stelt aan ruimtelijke besluiten die beperkingen stellen aan de uitoefening van een dienstenactiviteit, zoals detailhandel.

Aan de uitspraak van de Afdeling ging een arrest van het Hof van Justitie vooraf. Hierna zullen wij het oordeel van het Hof van Justitie en de Afdeling kort weergegeven.

Antwoord op de prejudiciële vragen

Op 30 januari 2018 oordeelde het Hof van Justitie van de Europese Unie dat de Dienstenrichtlijn van toepassing is op detailhandel en dat ook Nederlandse ondernemers een beroep kunnen doen op de richtlijn. Een uitgebreidere samenvatting van dit arrest is in dit eerdere Stibbeblog te lezen.

Het Hof van Justitie oordeelde dat een planregel in een bestemmingsplan een “eis” is die moet voldoen aan de voorwaarden die worden genoemd in artikel 15, derde lid, Dienstenrichtlijn. De planregel – die reguliere detailhandel op het Woonplein verbiedt – vormt immers een territoriale beperking aan de vestigingsmogelijkheden voor dienstverrichters. De Dienstenrichtlijn bepaalt dat een dergelijk beperkend voorschrift aan drie voorwaarden moet voldoen:

  • non-discriminatoir,
  • noodzakelijk – dat wil zeggen gerechtvaardigd om een dwingende reden van algemeen belang, en
  • evenredig – dat wil zeggen dat de eisen geschikt moeten zijn om het nagestreefde doel te bereiken en niet verder gaan dan nodig is om dat doel te bereiken en het doel niet met andere minder beperkende maatregelen kan worden bereikt.

Of aan deze drie voorwaarden werd voldaan, liet het Hof ter beoordeling aan de Afdeling. De uitspraak van 20 juni 2018 bevat nu deze beoordeling.

Het oordeel van de Afdeling

In de uitspraak gaat de Afdeling puntsgewijs de voorwaarden van de Dienstenrichtlijn langs.

Noodzakelijkheid: dwingende reden van algemeen belang

Met betrekking tot de noodzakelijkheidseis verwijst de Afdeling allereerst naar de overweging van het Hof van Justitie dat de bescherming van het stedelijk milieu (het voorkomen van leegstand) een dwingende reden van algemeen belang kan vormen.

Door middel van branchering in het perifere winkelgebied beoogt de gemeenteraad een mix van winkels in het centrum te behouden of te bevorderen die is afgestemd op de behoefte en het koopgedrag van de consument. Daarmee wordt beoogd een aantrekkelijk centrum te bevorderen, om de leefbaarheid van het stadscentrum te behouden en leegstand in binnenstedelijk gebied te voorkomen. De Afdeling oordeelt dat het nastreven van deze doelen nodig is vanuit een oogpunt van bescherming van het stedelijk milieu, temeer wanneer − zoals in Appingedam− sprake is van een verhoudingsgewijs hoog leegstandspercentage aan winkelruimte in het stadscentrum. Het behoud van de leefbaarheid van het stadscentrum en het voorkomen van leegstand in binnenstedelijk gebied, zijn dan ook noodzakelijk voor de bescherming van het stedelijk milieu en vormen een dwingende reden van algemeen belang die branchering in het perifere winkelgebied rechtvaardigt.

Aan deze voorwaarde van noodzakelijkheid is daarmee voldaan.

Evenredigheid: coherent en systematisch

De Afdeling stelt voorop dat voor het oordeel dat een eis geschikt is om het nagestreefde doel te bereiken onder meer vereist is dat het doel coherent en systematisch wordt nagestreefd.

Het betoog van appellanten dat op twee andere locaties buiten het centrum winkelcentra zijn ontwikkeld waarin wordt voorzien in eerste levensbehoeften  en dat daarom het verbod van reguliere detailhandel op het Woonplein strijdig is de het vereiste van het coherent en systematisch nastreven van het beoogde doel, slaag niet. De Afdeling overweegt daartoe dat functies van deze winkelcentra niet vergelijkbaar zijn met de functie van het Woonplein en het centrum van Appingedam.  Dat op deze locaties andere regels voor vestiging gelden dan op het Woonplein, betekent dan ook niet dat de raad het behoud van de leefbaarheid van het stadscentrum en het voorkomen van leegstand in het centrum niet coherent en systematisch nastreeft.

Evenredigheid: de geschiktheid van de maatregel

De Afdeling gaat vervolgens in op de vraag hoe een gemeenteraad in zijn bestemmingsplan moet motiveren dat de planregel geschikt en evenredig is. Hiertoe worden eerst drie arresten van het Hof van Justitie geciteerd.

Vervolgens constateert de Afdeling dat de brancheringsregeling in het bestemmingsplan geschikt wordt geacht om leegstand te voorkomen op basis van de veronderstelling dat als de branchering op het Woonplein wordt losgelaten, dit tot gevolg heeft dat in het centrum van Appingedam gevestigde of nog niet in Appingedam gevestigde reguliere detailhandel zich zal vestigen op het Woonplein, hetgeen zal leiden tot een minder aantrekkelijke mix aan winkels in het centrumgebied. De Afdeling acht het op zichzelf mogelijk dat deze op algemene ervaringsregels gebaseerde veronderstelling opgaat.

Het lijkt volgens de Afdeling mogelijk dat − al dan niet als onderdeel van een pakket aan andere maatregelen − een oorzakelijk verband bestaat tussen enerzijds regulering van de vestigingsmogelijkheden voor winkels en anderzijds het behoud van de dynamiek en het oorspronkelijk karakter en daarmee de leefbaarheid van het stadscentrum en het voorkomen van leegstand in binnenstedelijk gebied. Uit de rechtspraak van het Hof van Justitie volgt echter dat het aan de regulerende overheid is om de effectiviteit van de maatregel te onderbouwen aan de hand van een analyse met specifieke gegevens.

Deze analyse met specifieke gegevens is niet door de raad verricht. De raad heeft zich namelijk alleen op algemene ervaringsregels beroepen, zonder daarnaast onderzoeksgegevens of andere gegevens over te leggen waarmee de gestelde gevolgen van vestigingsmogelijkheden ter plaatse van het Woonplein op de samenstelling van het winkelaanbod en de leegstand in het centrum van Appingedam aannemelijk worden gemaakt.

Hoe had de raad aan zijn bewijslast kunnen voldoen?

Volgens de Afdeling had de gemeenteraad bijvoorbeeld “resultaten van onderzoek naar de effectiviteit van ruimtelijk detailhandelsbeleid op landelijk, provinciaal of lokaal niveau, of gegevens ontleend aan koopstromenonderzoek, voor zover deze onderzoeken toepasbaar zijn op de specifieke situatie in Appingedam, in ogenschouw kunnen nemen.”

Daarbij had de raad rekening kunnen houden met beschikbare (onderzoeks)gegevens over de effecten van detailhandelsbeleid in krimpregio’s, zoals de regio waarin Appingedam is gelegen, en − indien voorhanden – meer in het bijzonder de effecten van branchering in dergelijke regio’s.

Bij gebreke van deze gegevens kan de Afdeling niet beoordelen of de raad redelijkerwijs heeft kunnen concluderen dat de in het plan opgenomen brancheringsregeling geschikt is om de leefbaarheid van het stadscentrum te behouden en verdere leegstand in het binnenstedelijk gebied van Appingedam te voorkomen. De Afdeling geeft de raad zes maanden de tijd om dit onderzoek alsnog te verrichten.

Evenredigheid: niet verder dan nodig

Een maatregel moet niet alleen geschikt zijn. Een maatregel mag ook niet verder gaan dan nodig is om het beoogde doel te bereiken en dat doel mag niet met andere, minder beperkende maatregelen kunnen worden bereikt.

Nu de geschiktheid van de maatregel niet is onderbouwd, kan de Afdeling ook deze voorwaarde niet beoordelen. Enerzijds twijfelt de Afdeling of uitsluitend door het treffen van andere maatregelen die bijdragen aan een aantrekkelijk centrum, en die voornamelijk betrekking hebben op de inrichting van de openbare ruimte, de beoogde aantrekkelijke mix aan winkels in combinatie met aanvullende horeca en culturele voorzieningen in het centrum kan worden behouden of bereikt. Anderzijds kan volgens de Afdeling zonder de nog door de raad op te stellen analyse, niet worden uitgesloten dat leegstand in het centrum ook kan worden voorkomen met een minder beperkende brancheringsregeling of met andere minder beperkende maatregelen. Bij gebreke aan die analyse met specifieke gegevens kan de Afdeling ook niet beoordelen of de brancheringsregeling niet verder gaat dan nodig is.

Afronding

De Afdeling stelt de gemeenteraad in de gelegenheid om de evenredigheid van de brancheringsregels alsnog voldoende te motiveren. Hiervoor is dus een nadere analyse met specifieke gegevens nodig. Deze analyse moet onderbouwen dat de brancheringsregeling voldoet aan de geschiktheidseis en de eis van de minst beperkende maatregel. Mocht uit de analyse blijken dat een minder beperkende brancheringsregeling of een andere minder beperkende maatregel voldoet aan de eisen van de Dienstenrichtlijn, dan zal de gemeenteraad het bestemmingsplan moeten wijzigen.

De uitspraak laat zien dat op gemeenteraden een nieuwe, verzwaarde motiveringsplicht rust als in een bestemmingsplan brancheringsregels worden opgenomen. De Afdeling geeft een eerste handvat voor de bewijslast die op gemeenteraden rust. Gemeenten zullen onderzoek moeten doen naar de effectiviteit van ruimtelijk detailhandelsbeleid of gegevens ontleend aan koopstromenonderzoek in ogenschouw nemen. Het is nu afwachten welk onderzoek Appingedam gaat verrichten en of dit onderzoek in de einduitspraak de toets van de Afdeling kan doorstaan. Die einduitspraak zal dan ook meer duidelijkheid geven over de indringendheid van de toetsing van de Afdeling aan die door de raad opgestelde analyse.

Team

Related news

15.10.2018 BE law
Gestion et traçabilité des terres en Wallonie. Nouvel arrêté du gouvernement.

Articles - Dans la continuité de l'adoption, le 1er mars 2018, du décret relatif à la gestion et à l'assainissement des sols, le Gouvernement wallon a mis en place un certain nombre de mesures relatives à la gestion et à la traçabilité des terres en Wallonie. Ces mesures entreront en vigueur le 1er novembre 2019 (et partiellement le 1er septembre 2018).

Read more

10.10.2018 NL law
Ongevraagd advies Raad van State: normering van geautomatiseerde overheidsbesluitvorming

Short Reads - Op 31 augustus 2018 heeft de Afdeling advisering van de Raad van State (hierna: "Afdeling advisering") een 'Ongevraagd advies over de effecten van de digitalisering voor de rechtsstatelijke verhoudingen' betreffende de positie en de bescherming van de burger tegen een "iOverheid" uitgebracht. Het gebeurt niet vaak dat de Afdeling advisering zo een ongevraagd advies uitbrengt. Dit onderstreept het belang van de voortdurend in ontwikkeling zijnde technologie en digitalisering in relatie tot de verhouding tussen de overheid en de maatschappij.

Read more

Our website uses cookies: third party analytics cookies to best adapt our website to your needs & cookies to enable social media functionalities. For more information on the use of cookies, please check our Privacy and Cookie Policy. Please note that you can change your cookie opt-ins at any time via your browser settings.

Privacy – en cookieverklaring