Short Reads

Op weg naar één Europese spoorwegruimte: de aanpassing van de Nederlandse wetgeving aan het Europese recht

Op weg naar één Europese spoorwegruimte: de aanpassing van de Nederla

Op weg naar één Europese spoorwegruimte: de aanpassing van de Nederlandse wetgeving aan het Europese recht

20.06.2018

Het zogenaamde 'Vierde Spoorwegpakket' zal belangrijke gevolgen hebben voor de Europese spoorwegruimte. De Nederlandse regering maakt goede vaart met de aanpassing van het nationale recht aan de eisen die uit het Vierde Spoorwegpakket voortvloeien. Inmiddels is een daartoe strekkend wetsvoorstel aanhangig bij de Tweede Kamer. De vaste commissie voor Infrastructuur en Waterstaat heeft eind vorige maand het verslag van haar bevindingen ten aanzien van het wetsvoorstel uitgebracht.

In dit blogbericht staan wij stil bij de belangrijkste gevolgen van de zogenaamde 'marktpijler' van het Vierde Spoorwegpakket en de bij de wijze waarop de regering beoogt om het Nederlandse recht in overeenstemming te brengen met het Europese recht.

Het Vierde Spoorwegpakket

In 2016 hebben het Europees Parlement en de Raad het Vierde Spoorwegpakket aangenomen. Het Vierde Spoorwegpakket bestaat uit zes wetgevingshandelingen (drie Richtlijnen en drie Verordeningen) die ten doel hebben de Single European Railway Area ('één Europese spoorwegruimte') (hierna: de 'SERA') te voltooien. Het Vierde Spoorwegpakket heeft een technische pijler en een marktpijler.

De technische pijler heeft betrekking op de veiligheid en de interoperabiliteit van de Europese spoorwegruimte. De Verordening (EU) 2016/796) en de twee Richtlijnen (Richtlijn (EU) 2016/797 en Richtlijn (EU) 2016/798) van de technische pijler beogen niet alleen de veiligheid op het spoor te bevorderen, maar dienen ook een economisch doel. Door het wegnemen van kosten en administratieve lasten voor spoorwegondernemingen wil de Europese wetgever een impuls geven aan het concurrentievermogen van de spoorwegsector.

De marktpijler beoogt de geleidelijke openstelling van spoorwegmarkt  (ingezet met het Eerste Spoorwegpakket (2001)) te voltooien. De marktpijler omvat:

  1. Verordening (EU) 2016/2337: het enige doel van deze Verordening is de intrekking van Verordening (EEG) Nr. 1192/69 die – kort gezegd – voorzag in compensatieregels voor bepaalde uitzonderlijke kosten en voordelen van spoorwegondernemingen om gelijkere marktvoorwaarden te scheppen tussen de spoorwegsector en andere vervoersectoren;
  2. Verordening (EU) 2016/2338: deze Verordening voorziet in een aantal belangrijke wijzigingen van Verordening (EG) nr. 1370/2007 (hierna: de 'PSO-Verordening'); en
  3. Richtlijn (EU) 2016/2370: deze Richtlijn voorziet in een aantal belangrijke wijzigingen van Richtlijn 2012/34/EU (hierna: de 'SERA-Richtlijn').

De belangrijkste gevolgen van de marktpijler van het Vierde Spoorwegpakket

De belangrijkste gevolgen van de marktpijler van het Vierde Spoorwegpakket zijn – kort gezegd – de volgende:

  1. Er worden striktere voorwaarden gesteld aan het onderhands gunnen van een openbaredienstcontract voor personenvervoer per spoor (anders dan tram en metro); en
  2. Spoorwegondernemingen krijgen toegang tot de spoorweginfrastructuur in alle lidstaten met het oog op de exploitatie van passagiersvervoer per spoor.

Wanneer wij in het vervolg van dit blogbericht verwijzen naar artikelen uit de Richtlijnen en Verordeningen die zijn gewijzigd door het Vierde Spoorwegpakket, moeten die verwijzingen worden opgevat als verwijzingen naar de tekst zoals die luidt na wijziging.

Artikel 1, onder a bis, PSO-Verordening bevat een definitie van het begrip 'openbaar personenvervoer per spoor': "het openbaar personenvervoer per spoor, met uitzondering van andere spoorgebonden personenvervoer, zoals metro of tram." Wanneer wij in het vervolg van dit blogbericht het begrip 'openbaar personenvervoer per spoor' bezigen, doelen wij dus op het 'klassieke' treinvervoer.

De onderhandse gunning van openbaredienstcontracten voor personenvervoer per spoor

Artikel 5, lid 6, PSO-Verordening verbindt geen voorwaarden aan de onderhandse gunning van openbaredienstcontracten voor openbaar personenvervoer per spoor. Zolang de nationale wetgeving het maar niet verbiedt, kunnen zulke contracten onderhands worden gegund. Als gevolg van Verordening (EU) 2016/2338 komt nu echter een einde aan de temporele werkingssfeer van dit 'vrije regime'. Artikel 8, lid 2, PSO-Verordening bepaalt namelijk dat artikel 5, lid 6, vanaf 25 december 2023 niet langer van toepassing is. Tot en met 24 december 2023 kunnen openbaredienstcontracten voor openbaar personenvervoer per spoor nog wel onderhands worden gegund. Voor contracten die tussen 3 december 2019 en 24 december 2023 worden gegund, geldt evenwel een maximale duur van tien jaar (in plaats van vijftien jaar).

Artikel 5, lid 3, PSO-Verordening biedt echter ook ná 24 december 2023 verschillende mogelijkheden om openbaredienstcontracten voor openbaar personenvervoer per spoor onderhands te gunnen aan derde partijen anders dan een interne exploitant. Bezien vanuit het perspectief van het Nederlandse hoofdrailnet (hierna: het 'HRN') wordt de meest interessante mogelijkheid daartoe geboden in artikel 5, lid 4 bis, PSO-Verordening. Op grond van dat artikellid blijft onderhandse gunning mogelijk indien:

a. de bevoegde instantie dat gerechtvaardigd acht in het licht van relevante structurele en geografische kenmerken van de betrokken markt en het betrokken spoorwegnet, en met name de omvang ervan, de kenmerken van de vraag, de complexiteit van het net, het technische en geografische isolement ervan en de onder het contract vallende diensten; en

b. het onderhands gegunde openbaredienstcontract zou leiden tot een verbetering van de kwaliteit van de diensten of de kosteneffectiviteit, of beide, in vergelijking met het eerder gegunde openbaredienstcontract.

Artikel 5, lid 4 bis, PSO-Verordening stelt nog een aantal andere eisen aan onderhandse gunning. Zo moet het openbaredienstcontract meetbare, transparante en controleerbare prestatievoorschriften bevatten, het moet prestatie-indicatoren bevatten die de bevoegde instantie in staat stellen periodieke evaluaties te verrichten (die ten minste om de vijf jaar plaats moeten vinden) en moet het voorzien in 'afschrikwekkende maatregelen' die kunnen worden opgelegd indien de betrokken spoorwegonderneming niet aan de prestatievoorschriften voldoet. Bovendien voorziet het artikellid erin dat een openbaredienstcontract te allen tijde geheel of gedeeltelijk kan worden geschorst of beëindigd indien niet aan de prestatievoorschriften wordt voldaan. De regering heeft in de Memorie van Toelichting (hierna: de 'MvT') bij het wetsvoorstel benadrukt dat het voorgaande geen codificatie in het nationale recht behoeft, omdat de PSO-Verordening rechtstreekse werking heeft [MvT, p. 10].

De nieuwe voorwaarden voor de onderhandse gunning van openbaredienstcontracten voor openbaar personenvervoer per spoor zijn voor Nederland alleen relevant indien besloten zou worden om de concessie voor het HRN per 2025 opnieuw onderhands te gunnen. Daarover zal de staatssecretaris van Infrastructuur en Waterstaat (hierna: de 'Staatssecretaris') te gelegener tijd nog een beslissing moeten nemen. Uit de MvT bij het wetsvoorstel blijkt al wel dat tot een beslissing tot onderhandse gunning niet lichtvaardig zal worden overgegaan; de regering is zich ervan bewust dat zij zo'n besluit in het licht van artikel 5, lid 4 bis, PSO-Verordening goed zal moeten motiveren en dat een 'gedegen studie ter onderbouwing van die motivering' vereist zal zijn [MvT, p. 48].

De Staatssecretaris doet er inderdaad goed aan een eventueel besluit tot onderhandse gunning adequaat te motiveren. In de eerste plaats vereist artikel 5, lid 7, PSO-Verordening dat personen die een belang hebben (of hebben gehad) bij het verkrijgen van een onderhands gegund openbaredienstcontract, de mogelijkheid moeten hebben om een besluit tot onderhandse gunning te laten beoordelen door een 'onafhankelijk orgaan' die dat besluit 'doeltreffend en snel kan herzien'. In de MvT merkt de regering op dat het Nederlandse bestuursrecht daarin voorziet door de mogelijkheid van bezwaar en beroep (bij het College van Beroep voor het bedrijfsleven) tegen het concessiebesluit [MvT, p. 20]. In de tweede plaats dient de Europese Commissie (hierna: de 'Commissie') binnen één maand in kennis te worden gesteld van een besluit tot onderhandse gunning (artikel 5, lid 4 bis, PSO-Verordening). Hoewel het artikellid uitdrukkelijk bepaalt dat de bevoegde instantie 'gewoon' over kan gaan tot gunning van het openbaredienstcontract, zal de Commissie (op eigen initiatief of naar aanleiding van een klacht van een belanghebbende partij) de inbreukprocedure van artikel 258 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie kunnen inleiden, als zij van mening is dat de onderhandse gunning strijdig is met de PSO-Verordening. De regering heeft dat in de MvT bij het wetsvoorstel overigens ook uitdrukkelijk onderkend [MvT, p. 49].

Het recht op toegang tot de spoorweginfrastructuur

Op grond van artikel 10 van de SERA-Richtlijn (oud) hadden spoorwegondernemingen uitsluitend recht op toegang tot de spoorweginfrastructuur in alle lidstaten met het oog op de exploitatie van goederenvervoersdiensten (lid 1) en internationale passagiersvervoersdiensten (lid 2). Artikel 10, lid 2, SERA-Richtlijn breidt dat toegangsrecht (met ingang van de dienstregeling die ingaat op 14 december 2020) uit naar alle passagiersvervoersdiensten over het spoor. Dit recht wordt verankerd in artikel 19a, lid 1, van de Wet personenvervoer 2000 (hierna: de 'Wp 2000').

Het recht op toegang is niet absoluut. Uit artikel 11, lid 1, SERA-Richtlijn volgt dat dit recht kan worden beperkt voor passagiersvervoer tussen een bepaald vertrekpunt en een bepaalde bestemming wanneer voor dezelfde route of een alternatieve route één of meer openbaredienstcontracten zijn gesloten en de uitoefening van het toegangsrecht het economisch evenwicht daarvan in gevaar zou brengen. De Nederlandse regering wil dit codificeren in artikel 19a, lid 2, Wp 2000 (waarbij zij het naar Nederlands recht gebruikelijkere begrip 'concessie' bezigt).

Om te bepalen of het economisch evenwicht in gevaar komt, moet de betrokken toezichthoudende instantie – in Nederland: de Autoriteit Consument en Markt (hierna: de 'ACM') – een objectieve economische analyse verrichten op basis van vooraf vastgestelde criteria (artikel 11, lid 2, SERA-Richtlijn). De Commissie zal uiterlijk op 16 december 2018 uitvoeringshandelingen vaststellen waarin de te volgen procedure en de te hanteren criteria nader worden bepaald (artikel 10, lid 4, SERA-Richtlijn). Dit zal worden vastgelegd in artikel 19a, lid 4, Wp 2000. Als we de regering mogen geloven is het overigens maar de vraag in hoeverre in de praktijk daadwerkelijk gebruik zal worden gemaakt van het toegangsrecht van artikel 10 SERA-Richtlijn; het passagiersvervoer over het spoor komt immers in de regel niet tot stand zonder compensatie omdat zij (per saldo) over het algemeen verlieslatend is [MvT, p. 49].

Tot slot merken wij op dat artikel 11, lid 5, SERA-Richtlijn voorziet in een overgangsmaatregel waarvan de Nederlandse regering gebruik wenst te maken in het voorgestelde artikel 19a, lid 5, Wp 2000. De SERA-Richtlijn staat het toe dat het recht op toegang tot de spoorweginfrastructuur wordt beperkt voor binnenlands openbaar personenvervoer als exclusieve rechten zijn verleend uit hoofde van een openbaredienstcontract dat is gegund vóór 16 juni 2015. Als aanvullende voorwaarde geldt daarbij dat de betrokken spoorwegonderneming niet financieel wordt gecompenseerd voor de exploitatie van de vervoersdiensten. De beperking van het toegangsrecht geldt gedurende de looptijd van de concessie van de betrokken spoorwegonderneming en uiterlijk tot en met 25 december 2026 indien de concessie niet vóór die tijd is geëindigd. In Nederland geldt de overgangsmaatregel alleen voor de concessie op het HRN [MvT, p. 50 en p. 123].

Enkele andere gevolgen van de marktpijler van het Vierde Spoorwegpakket

De marktpijler van het Vierde Spoorwegpakket zal ook op andere punten gevolgen hebben voor het nationale recht. Als voorbeelden kunnen worden genoemd:

  • Nieuwe grenswaarden voor onderhandse gunning van openbaredienstcontracten voor openbaar personenvervoer per spoor met beperkte (financiële) waarde (beperkte aanpassing van artikel 61, lid 4, Wp 2000);
  • Nieuwe mogelijkheden om openbaredienstcontracten voor openbaar personenvervoer per spoor onderhands te gunnen in uitzonderlijke omstandigheden (aanpassing van artikel 36a van het Besluit personenvervoer 2000 (hierna: het 'Bp 2000'));
  • Aangescherpte eisen met betrekking tot de onafhankelijkheid en onpartijdigheid van de infrastructuurbeheerder (nieuwe artikelen 16a tot en met 16e Spw, onder vernummering van de huidige artikelen 16a en 16b tot artikelen 16f en 16g);
  • Verplichting voor concessiehouder om informatie te verstrekken die essentieel is voor de inschrijving op de aanbesteding van een nieuwe concessie (aanpassing van artikel 46 Wp 2000 en artikel 39 Bp 2000); en
  • Noodzakelijke aanpassing van de overnameregeling van artikelen 43a tot en met 43c Wp 2000 aan artikel 5 bis PSO-Verordening.

Afronding

De striktere voorwaarden die worden gesteld aan de onderhandse gunning van openbaredienstcontracten voor personenvervoer per spoor en de verruiming van het recht op toegang tot de spoorweginfrastructuur zijn de twee belangrijkste vernieuwingen die de marktpijler van het Vierde Spoorwegpakket met zich brengt. Met betrekking tot die eerste vernieuwing blijkt uit de parlementaire behandeling van het wetsvoorstel tot dusver dat name de volgende vraag de gemoederen aardig bezighoudt: zal de volgende concessie op het HRN opnieuw onderhands worden gegund aan N.V. Nederlandse Spoorwegen of zal zij worden aanbesteed? De voorkeuren van de verschillende partijen spreken soms reeds door in de vraagstelling: kan de regering aangegeven in hoeverre zij kan garanderen dat het Nederlandse spoorwegnetwerk voldoet aan de criteria uit de PSO-Verordening (SP)? Is complexiteit niet juist een reden om meerdere partijen tegen elkaar te laten opbieden om zo het beste resultaat te bereiken (VVD)? Soms is de vraagstelling neutraler: voldoet de Nederlandse situatie naar inschatting van de regering aan de voorwaarden uit de PSO-Verordening (D66)?

Het antwoord op de vraag naar de toekomst van het HRN is nog niet gevonden. Zoals uit het rapport 'Kiezen voor een goed spoor: scenario's voor ordening en sturing op het spoor na 2024' blijkt, zijn op die vraag ook verschillende antwoorden mogelijk. Voer voor een volgend blogbericht

Team

Related news

05.10.2018 NL law
Presentaties seminar Dienstenrichtlijn en Detailhandel

Articles - Met het arrest van het Europese Hof van Justitie en de vervolguitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State in de zaak Visser Vastgoed in Appingedam is vast komen te staan dat de Dienstenrichtlijn van toepassing is op bestemmingsplannen die detailhandel reguleren.

Read more

10.10.2018 NL law
Ongevraagd advies Raad van State: normering van geautomatiseerde overheidsbesluitvorming

Short Reads - Op 31 augustus 2018 heeft de Afdeling advisering van de Raad van State (hierna: "Afdeling advisering") een 'Ongevraagd advies over de effecten van de digitalisering voor de rechtsstatelijke verhoudingen' betreffende de positie en de bescherming van de burger tegen een "iOverheid" uitgebracht. Het gebeurt niet vaak dat de Afdeling advisering zo een ongevraagd advies uitbrengt. Dit onderstreept het belang van de voortdurend in ontwikkeling zijnde technologie en digitalisering in relatie tot de verhouding tussen de overheid en de maatschappij.

Read more

04.10.2018 BE law
Nieuw tijdperk voor Vlaamse woonreserves aangebroken

Articles - De Vlaamse regering beoogt het wettelijk kader in de zogenaamde "woonresergebieden" (waaronder de woonuitbreidingsgebieden) grondig te wijzigen. Ofwel krijgen de gebieden de volwaardige status als woongebied, ofwel krijgen ze een andere bestemming dan wonen. De regeling laat toe om gemeenten voor een openruimtebestemming te laten kiezen. Hierna een overzicht van het voorstel van de Vlaamse regering en de reactie van de adviesraden op het voorstel.

Read more

08.10.2018 NL law
Een nieuw VN-verdrag met al bestaande verplichtingen over mensenrechten en bedrijfsleven?

Short Reads - Na een langdurig onderhandelingsproces is op 19 juni 2018 een eerste conceptversie van een  VN-verdrag over mensenrechten en bedrijfsleven bekendgemaakt. Dit verdrag staat in het teken van een nieuwe benadering van de relatie tussen de plicht van Staten om mensenrechten te beschermen en de verantwoordelijkheid van bedrijven om specifiek ten aanzien van mensenrechten maatschappelijk verantwoord te ondernemen. Vraag is echter of er juridisch veel nieuws onder de zon is.

Read more

03.10.2018 NL law
Zijn tijdelijke omgevingsvergunningen voor zonneparken verleden tijd door wijziging subsidieregeling?

Short Reads - Tijdelijke zonneparken zijn snel vergunbaar, zo oordeelde de rechtbank Zwolle in haar uitspraak waarbij een tijdelijke omgevingsvergunning voor een zonnepark in Staphorst werd aangevochten. De rechtbank volgt daarmee de lijn van de Afdeling bestuursrechtspraak. Onlangs is echter de SDE+-subsidieregeling gewijzigd, waardoor projecten met een tijdelijke omgevingsvergunning van subsidie worden uitgesloten. Komt er daarmee een einde aan de oprichting van tijdelijke zonneparken?

Read more

Our website uses cookies: third party analytics cookies to best adapt our website to your needs & cookies to enable social media functionalities. For more information on the use of cookies, please check our Privacy and Cookie Policy. Please note that you can change your cookie opt-ins at any time via your browser settings.

Privacy – en cookieverklaring