Articles

Wat is een "plan of programma" in de zin van de plan-MER-richtlijn? De rechtsgrond van een vergunning

What is a

Wat is een "plan of programma" in de zin van de plan-MER-richtlijn? De rechtsgrond van een vergunning

05.04.2018

Voor het Jaarboek 2017 TeRecht van uitgeverij Larcier gaan Guan Schaiko en Stefanie François dieper in op het begrip "plannen en programma's" in de zin van de plan-MER-richtlijn.

[Engelstalige en Franstalige versie]

Zij onderzoeken op systematische wijze de voorbereidende werkzaamheden van de plan-MER-richtlijn, om vervolgens de rechtspraak van het Hof van Justitie te onderwerpen aan een kritische analyse. Uit hun onderzoek blijkt onder meer dat het begrip "plan of programma" in de zin van de plan-MER-richtlijn moet worden begrepen als de "rechtsgrond" van een vergunning.

Rechtsonzekerheid begrip “plannen en programma’s”

Zoals Olivier di Giacomo en Renaud Smal in hun eerdere blogs al aantoonden, bestaat er grote rechtsonzekerheid over het begrip plannen en programma’s in de zin van de plan-MER-richtlijn.

Voor het Jaarboek 2017 TeRecht van uitgeverij Larcier hebben Guan Schaiko en Stefanie François dat begrip onderworpen aan een diepgaande analyse. Daarbij onderzochten zij op systematische wijze de voorbereidende werkzaamheden van de plan-MER-richtlijn. Hun onderzoek bevat enkele belangrijke conclusies.

Doelstelling van de richtlijn

De invoering van de plan-MER-richtlijn diende, zo blijkt uit de voorbereidende werkzaamheden, een dubbele doelstelling: (i) de integratie van de milieueffecten in een vroeg stadium van het besluitvormingsproces met betrekking tot de vergunningverlening voor projecten en (ii) het bieden van meer zekerheid aan de initiatiefnemers van een dergelijk project.

Resultaten onderzoek

De rechtsonzekerheid die bestaat rond het begrip “plannen en programma’s” is niet enkel te wijten aan de onzorgvuldige redactie van de plan-MER-richtlijn door de Europese wetgever. Ook de soms incoherente uitlegging door het Hof van Justitie draagt daartoe bij. Daarbij durft het Hof ook wel eens tegen de bewoordingen van de plan-MER-richtlijn en de wil van de Europese wetgever in te gaan:

  • volgens het Hof vallen ook facultatieve plannen en programma’s onder de plan-MER-richtlijn, terwijl het artikel 2, a) ervan uitdrukkelijk stelt dat het moet gaan om plannen en programma’s die door wettelijke of bestuursrechtelijke bepalingen zijn “voorgeschreven” (FR: “exigés”, EN: “required” ). Dit wordt ook bevestigd in de voorbereidende werkzaamheden. Bovendien dient het al dan niet verplicht karakter van de kwestieuze overheidsbeslissing te worden beoordeeld in het licht van het oogmerk dat met de overheidsbeslissing wordt gediend, met name het mogelijk maken (en niet louter reguleren) van toekomstige vergunningverlening. De voorwaarde van artikel 2, a) plan-MER-richtlijn heeft dus betrekking op de vraag of de kwestieuze overheidshandeling noodzakelijk is voor de aflevering van een vergunning;
     
  • het belangrijkste criterium dat het Hof thans hanteert om uit te maken of een overheidsbeslissing al dan niet als plan of programma in de zin van de plan-MER-richtlijn kwalificeert, is de vraag of die overheidsbeslissing al dan niet significante milieueffecten kan hebben. Deze evolutie in de rechtspraak doet afbreuk aan de systematiek die is neergelegd in de artikelen 2 en 3 van de plan-MER-richtlijn;
     
  • enkel overheidsbeslissingen die voldoen aan de specifieke formele voorwaarden die zijn neergelegd in artikel 2, a) plan-MER-richtlijn kwalificeren als plan of programma in de zin van die richtlijn. De exacte formulering van deze formele voorwaarden is doorheen het parlementair proces een paar keer gewijzigd, maar de essentie bleef steeds dezelfde: het moet gaan om overheidshandelingen (volgens de bewoordingen van de richtlijn: “plannen en programma’s”) die:
    • via een formele procedure (volgens de bewoordingen van de richtlijn “die door een instantie op nationaal, regionaal of lokaal niveau worden opgesteld en/of vastgesteld of die door een instantie worden opgesteld om middels een wetgevingsprocedure door het parlement of de regering te worden vastgesteld”);
    • verplicht moeten worden aangenomen (volgens de bewoordingen van de richtlijn “die door wettelijke of bestuurlijke maatregelen zijn voorgeschreven”);
    • met het oogmerk een kader te scheppen voor toekomstige vergunningen voor projecten (volgens de bewoordingen van de richtlijn: “die het kader vormen voor de toekenning van toekomstige vergunningen”). Deze vereiste werd in de finale versie van de richtlijn evenwel niet weerhouden in de “definitie” van artikel 2, a) plan-MER-richtlijn, maar toegevoegd aan artikel 3, leden 2, a) en 4 die betrekking hebben op de draagwijdte van de plan-MER-plicht.

Uit deze formele voorwaarden blijkt duidelijk wat de Europese wetgever voor ogen had bij de redactie van de richtlijn: de notie “plan of programma” verwijst naar de “rechtsgrond” van een vergunning, d.i. de bepalingen van intern recht die de vergunningverlenende overheid machtigen om de vergunning af te leveren. Of, om het in de woorden van de Europese wetgever te stellen: “die welke door een bevoegde instantie moeten worden vastgesteld of die welke bij wet worden vastgesteld met het oog op het opzetten van het kader voor toekomstige besluiten inzake het verlenen van een vergunning”. Het gaat daarbij niet om elk wettelijk of reglementair kader waarmee het vergunningverlenend bestuur bij de beoordeling van vergunningsaanvragen rekening te houden heeft, maar slechts om die overheidshandelingen die noodzakelijk zijn om de vergunningverlening mogelijk te maken, d.i. de rechtsgrond van de vergunning.

Besluit

Uit het gevoerde onderzoek blijkt aldus dat de bedoeling van de Europese wetgever in de rechtspraak van het Hof van Justitie onderbelicht blijft. Wij hopen dat het gevoerde onderzoek de rechtspraktizijn, academici en het Hof ertoe mag aanzetten om meer aandacht te besteden aan de eigenlijke bedoeling van de Europese wetgever en uitdrukkelijke bewoordingen van de plan-MER-richtlijn in plaats van de loutere teleologische interpretatie van de plan-MER-richtlijn.

Team

Related news

15.07.2019 NL law
Minister voor Rechtsbescherming bevestigt: De Awb kent twee vormen van preventieve handhaving

Short Reads - Op 21 juni 2019 heeft de Minister voor Rechtsbescherming (de "Minister") een aantal Kamervragen beantwoord over preventieve handhaving in het bestuursrecht. Deze Kamervragen gaan over twee vormen van preventieve handhaving: (i) handhaven wanneer een overtreding dreigt en (ii) handhaven wanneer een herhaling dreigt van een eerdere overtreding. Voor het toestaan van de eerste vorm van handhaving hanteren rechters een strengere maatstaf dan voor de tweede vorm.

Read more

11.07.2019 NL law
Niet nemen van een m.e.r.-beoordelingsbesluit kan leiden tot een kennelijk gegrond beroep en een 'kale vernietiging'

Short Reads - Een hard gelag voor de gemeenteraad van Rotterdam en de ontwikkelaar: bij uitspraak van 9 juli 2019, ECLI:NL:RVS:2019:2298, verklaart de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State het beroep tegen het bestemmingsplan "De Nieuwe Wielewaal" zonder zitting kennelijk gegrond wegens het ontbreken van een m.e.r.-beoordelingsbesluit en vanwege een gebrekkige vormvrije m.e.r.-beoordeling. De sloop van 545 woningen en de nieuwbouw van 675 woningen lopen hierdoor grote vertraging op, omdat het bestemmingsplan eerst weer in ontwerp ter inzage moet worden gelegd.

Read more

15.07.2019 EU law
ICO to impose record-breaking fines for inadequate security measures and data breaches

Short Reads - Though the European data protection authorities have taken their time in enforcing the GDPR, two announcements by the ICO in the UK regarding proposed fines for British Airways and Marriott demonstrate that large fines are about to start landing regularly. Both of the substantial fines are to be handed out as a result of shortcomings in handling data breaches caused by cyber-attacks.

Read more

11.07.2019 NL law
Monitor Wind op Land 2018: Doelstelling voor 2020 naar verwachting niet gehaald, optimistisch over opgesteld vermogen in 2023

Short Reads - De minister van Economische Zaken en Klimaat (EZK) stuurde op 28 juni 2019 de Monitor Wind op Land 2018 ("Monitor") naar de Tweede Kamer vergezeld van een kamerbrief. In de Monitor concludeert de Rijksdienst voor Ondernemend Nederland (RVO) dat de doelstelling uit het Energieakkoord van 6.000 Megawatt (MW) aan opgesteld vermogen windenergie op land in 2020 naar verwachting niet zal worden gehaald. In dit blog zetten wij de aandachtspunten uit de Monitor op een rij.

Read more

Our website uses functional cookies for the functioning of the website and analytic cookies that enable us to generate aggregated visitor data. We also use other cookies, such as third party tracking cookies - please indicate whether you agree to the use of these other cookies:

Privacy – en cookieverklaring