Short Reads

Een last onder dwangsom voor een overtreding van de Flora- en faunawet kan ook verplichten om een handeling ongedaan te maken

Een last onder dwangsom voor een overtreding van de Flora- en faunawe

Een last onder dwangsom voor een overtreding van de Flora- en faunawet kan ook verplichten om een handeling ongedaan te maken

21.02.2014 NL law

Als in strijd is gehandeld met het de Flora- en faunawet (Ffw) en het “kwaad” al is geschied, kan er dan nog een last onder dwangsom worden opgelegd? Ja, dat kan.

Dat blijkt uit een uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State van 5 februari 2014 (ECLI:NL:RVS:2014:281).

De casus

Het Hoogheemraadschap Rijnland heeft in 2004 besloten tot het gefaseerd verlagen van het waterpeil in een deel van de polder Reeuwijk en Sluipwijk over de periode van 2004 tot 2014. Een vereniging heeft in 2009 de staatssecretaris van EZ verzocht om handhavend op te treden tegen deze peilverlaging. In het water leven namelijk beschermde diersoorten, onder meer de groene glazenmaker, de bittervoorn en de kleine modderkruiper. Deze zullen – volgens de vereniging – door de uitvoering van het peilbesluit blijvend worden aangetast. De peilverlaging zal namelijk tot gevolg hebben dat de waterkwaliteit achteruit gaat, hetgeen weer negatieve effecten heeft op de waterplantvegetatie en de visstand. Zowel het opzettelijk verontrusten van dieren als het verstoren van de voortplantings- of vaste rust- of verblijfplaatsen van deze dieren is in strijd met de Ffw (art. 10 en 11 Ffw).

De staatssecretaris heeft het Hoogheemraadschap in 2011 een last onder dwangsom opgelegd inhoudende dat het Hoogheemraadschap een Ffw-ontheffing moet aanvragen alvorens het overgaat tot verdere peilverlaging. De last zag dus uitsluitend op een verdere verlaging van het peil, maar niet op ongedaan making van de al gerealiseerde peilverlaging.

Het oordeel over de herstelplicht

In beroep komt de vraag aan de orde of het mogelijk is een dergelijke herstelplicht op te leggen. De rechtbank oordeelde dat uit de Ffw geen herstelplicht volgt en baseerde dit oordeel op een eerdere uitspraak van Afdeling (ABRvS 7 maart 2012, ECLI:NL:RVS:2012:BV8041). De Afdeling ‘verduidelijkt’ in de onderhavige uitspraak expliciet dat na overtreding van de Ffw wel een herstelplicht kan volgen en geeft hiervoor twee redenen.

De herstelplicht volgt volgens de Afdeling zowel uit afdeling 5.3.1 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) als uit de Habitatrichtlijn.
Uit artikel 5:21 de Awb volgt namelijk dat een last onder dwangsom een herstelsanctie is. Dit betekent dat de staatssecretaris de overtreder kan opdragen de situatie geheel of gedeeltelijk te herstellen in de toestand zoals die was voordat de overtreding plaatsvond. Dat in de Ffw niet expliciet de verplichting is opgenomen de schade die door de overtreding is opgetreden te herstellen, doet daar niet aan af.
Daarnaast overweegt de Afdeling dat uit de Habitatrichtlijn (artikel 2 en de considerans), jurisprudentie van het Hof van Justitie en het “Guidance document on the strict protection of animal species of Community interest under the Habitats Directive 92/43/EEC” volgt dat de Habitatrichtlijn “niet slechts verplicht tot het voorzien in een rechtskader dat het nalaten van overtredingshandelingen bevat maar ook handelingen die leiden tot het herstel van de soort.”

De Afdeling concludeert daarom dat de staatssecretaris had moeten gelasten dat de eerdere peilverlagingen werden teruggedraaid.

Blij met een dode mus?

Met het oordeel dat de staatssecretaris bevoegd was een herstelplicht op te leggen, was de vereniging er nog niet. Voor het opleggen van een last onder dwangsom moet namelijk ook nog aan een tweede voorwaarde worden voldaan en dat is dat moet zijn vastgesteld dat een overtreding is begaan.

In onderzoeken uit 2007 werd geconcludeerd dat de krabbenscheer, die voor de aanwezigheid van de groene glazenmaker essentieel is, bij uitvoering van het peilbesluit zal verdwijnen uit in ieder geval 90% van het gebied. Volgens de Afdeling had de staatssecretaris naar aanleiding van het handhavingsverzoek moeten beoordelen of aanleiding bestond nader te onderzoeken of als gevolg van de peilverlaging de diersoorten al voor het handhavingsbesluit achteruit waren gegaan. Toch laat de Afdeling de rechtsgevolgen van het besluit in stand. Voor het nemen van een handhavingsbesluit is namelijk nodig dat is vastgesteld dat een overtreding heeft plaatsgevonden. Volgens de staatssecretaris is het nu niet meer mogelijk vast te stellen of als gevolg van de laatste peilverlaging de Ffw is overtreden. De Afdeling concludeert daarom dat het nemen van een nieuw besluit met inachtneming van de omstandigheden van nu, niet (meer) tot een handhavingsbesluit kan leiden.

Lessen voor de praktijk?

Uit deze uitspraak kunnen volgens ons twee lessen worden geleerd:

Ten eerste dat als de Ffw is overtreden, de staatssecretaris door middel van een last onder dwangsom een herstelplicht kan opleggen en, gelet op de doelstelling van de Habitatrichtlijn en de beginselplicht tot handhaving, soms zelfs moet opleggen. In dit geval had dat bijvoorbeeld het verhogen van het waterpeil kunnen zijn. In de toekomst zullen vast nog andere voorbeelden volgen. Zal het bijvoorbeeld mogelijk worden om als een schuur waar vleermuizen in verbleven is gesloopt of een boom met een vogelnest is gekapt, een last onder dwangsom op te leggen die de overtreder verplicht een vervangende verblijfplaats voor de vleermuis of vogel te realiseren? Op basis van deze uitspraak lijkt dat mogelijk.

Ten tweede is het voor de praktijk van belang om, zeker naarmate het tijdsverloop groter wordt, zorg te dragen voor voldoende bewijs van (het al dan niet aan de orde zijn van) een overtreding en de ernst daarvan. In dit geval heeft de Afdeling in 2014 einduitspraak gedaan, terwijl het handhavingsverzoek in 2009 werd ingediend. Een tijdverloop van (bijna) vijf jaar. De vereniging kon in 2014 niet meer bewijzen dat als gevolg van de peilverlaging ook daadwerkelijk de visstand was verlaagd en daardoor de Ffw overtreden. Indien een bestuursorgaan naar aanleiding van een handhavingsverzoek handhavend optreedt, zal de bewijslast dat sprake is van een overtreding in beginsel bij het bestuursorgaan liggen. Indien echter niet (of niet adequaat) tot handhavend optreden wordt overgegaan door het bestuursorgaan, is het raadzaam om niet alleen rechtsmiddelen aan te wenden tegen de afwijzing van het handhavingsverzoek, maar ook bewijs te (blijven) vergaren over het voortduren van de overtreding waarop het handhavingsverzoek ziet.

Related news

10.10.2019 NL law
Valérie van 't Lam and Jan van Oosten speak during the Day of the Environmental and Planning Act

Speaking slot - Valérie van ’t Lam has been invited to speak at the “Companies, Environment and the Environment plan” session during the Day of the Environmental and Planning Act (Omgevingswet), which will be held on 10 October 2019. Besides Valérie, Jan van Oosten will speak at the session “Transitional law and the Environmental and Planning Act”.

Read more

18.09.2019 NL law
Geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel, wat nu?

Short Reads - Zoals bekend heeft de Afdeling op 29 mei 2019 (Amsterdamse dakopbouw,) de eisen voor een geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel versoepeld. Het perspectief van de burger staat sindsdien centraler. Dat plaatst overheden voor een nieuw probleem: hoe te handelen als een bindende toezegging is gedaan die niet (meer) nagekomen kan of mag worden? Daarover heeft de Afdeling nauwelijks iets gezegd.

Read more

02.10.2019 NL law
Follow-up Seminar: noise and the environmental plan

Seminar - Stibbe is organising a follow-up seminar on the subject of noise and environmental plan, to be held on 1 October 2019 in Amsterdam. The environmental plan will act as the central instrument in the Environmental Act, regulating use and development of the physical environment, distributing available environmental space, directing environmentally harmful activities and regulating cost recovery in the case of spatial developments. 

Read more

19.09.2019 NL law
De kloof tussen stad en platteland: gekraai om niets?

Short Reads - In Frankrijk werd het nieuws deze zomer deels beheerst door de juridische strijd over het matineuze gekraai van haan Maurice. Die zomer begon zowat in mei van dit jaar toen het echtpaar Biron een zaak aanhangig maakte bij de rechtbank in Rochefort vanwege overlast van hun buurhaan.

Read more

11.09.2019 EU law
Legal trend: climate change litigation

Articles - Climate change cases can occur in many shapes and forms. One well-known example is the Urgenda case in which the The Hague Court condemned the Dutch government in 2015 for not taking adequate measures to combat the consequences of climate change. Three years later, the Court of Justice of The Hague  upheld this decision, and it is now pending before the Dutch Supreme Court. This case is expected to set a precedent for Belgium, i.a. Since both the Belgian climate case and the Urgenda case are in their final stages of proceedings, this blog provides you with an update on climate change litigation.

Read more

Our website uses functional cookies for the functioning of the website and analytic cookies that enable us to generate aggregated visitor data. We also use other cookies, such as third party tracking cookies - please indicate whether you agree to the use of these other cookies:

Privacy – en cookieverklaring