Short Reads

Beoordeling van stikstofdepositie op Natura 2000-gebieden; een gordiaanse knoop?

Beoordeling van stikstofdepositie op Natura 2000-gebieden; een gordia

Beoordeling van stikstofdepositie op Natura 2000-gebieden; een gordiaanse knoop?

19.12.2013 NL law

De huidige stikstofbelasting van Natura 2000-gebieden is hoog; zo hoog dat toestemming voor nieuwe activiteiten op grond van de Natuurbeschermingswet 1998 (“Nbw”) alleen met grote moeite verleend kan worden, ook als de toename van stikstofdepositie in Natura 2000-gebieden vanwege deze activiteiten gering is. Een aantal recente uitspraken – kort beschreven in dit blogbericht – biedt een goede illustratie van de nijpende situatie.

Vanwege de stikstofproblematiek bevat de Nbw sinds 31 maart 2010 de op de Ministers van EZ en I&M rustende verplichting te komen tot een programmatische aanpak tot vermindering van stikstofdepositie, de PAS. De PAS had uiterlijk op 31 maart 2012 moeten zijn vastgesteld. Deze datum is geruime tijd geleden verstreken; de PAS is echter niet vastgesteld. Lange tijd was de (nieuwe) streefdatum voor de PAS 1 januari 2014. Op 30 oktober jl. heeft de Staatssecretaris van EZ laten weten dat ook deze datum niet gehaald zal worden. Uitgangspunt blijft echter dat de PAS “zeker in de loop van 2014” van start kan gaan. De hierna te beschrijven uitspraken laten echter zien dat het nog maar de vraag is of ook de PAS de toets van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (“ABRvS”) met goed gevolg kan doorstaan.

Want hoe kijkt de ABRvS naar projecten en plannen waarmee de stikstofdepositie op Natura 2000-gebieden zal toenemen? Ten eerste is van belang te realiseren dat het min of meer vaste jurisprudentie van de ABRvS is dat een passende beoordeling is vereist zodra een project of plan leidt tot een toename van stikstofdepositie. Zie ABRvS 18 juli 2007, M&R 2007/115. Slechts in zeer uitzonderlijke situaties heeft de ABRvS aanvaard dat een inhoudelijke beoordeling van de effecten van de toename van stikstofdepositie, zoals in de passende beoordeling gebeurt, niet hoeft plaats te vinden. Zie ABRvS 16 oktober 2013, nr. 201303753. Toename van stikstofdepositie leidt dus in vrijwel alle gevallen tot een inhoudelijke – en ook cumulatieve – beoordeling van de effecten en, indien sprake is van een project, tot een vergunningplicht onder de Nbw. Dat is een eerste direct gevolg van het overbelaste systeem.

Vervolgens komt de vraag aan de orde of, bij een toename van stikstofdepositie, eenvoudig kan worden geconcludeerd dat deze toename niet leidt tot een aantasting van het Natura 2000-gebied. Want als deze conclusie kan worden getrokken, is weliswaar de – soms tijdrovende, in ieder geval tijdsintensieve – stap van het opstellen van een passende beoordeling vereist, maar kan toestemming in ieder geval worden verleend. Om het verlenen van toestemming te vergemakkelijken is al meerdere malen getracht de praktijk handvatten te bieden, bijvoorbeeld in de vorm van een getalsmatige grens van de hoeveelheid extra stikstofdepositie die aanvaardbaar zou zijn. De ABRvS ging hier echter niet in mee (zie ABRvS 4 mei 2011, nr. 200901310). Wel geaccepteerd door de ABRvS is een situatie waarin saldering van stikstofdepositie plaatsvindt, bijvoorbeeld door (gedeeltelijke) beëindiging van een activiteit die ook stikstofdepositie veroorzaakt. Hieraan zijn echter wel strenge randvoorwaarden verbonden door de ABRvS (zie ABRvS 13 november, nr. 201303243). De belangrijkste, en voor de praktijk meest beperkende eis is dat middels de saldering verzekerd dient te zijn dat juist op die plekken in het Natura 2000-gebied waar de voorgenomen activiteit zou leiden tot een toename van stikstofdepositie, deze toename weggenomen wordt door de bestaande activiteit waarmee gesaldeerd wordt.

De Provincie Noord-Brabant – een provincie die de stikstofproblematiek in het bijzonder voelt vanwege de hoeveelheid veehouderijen aldaar – heeft getracht in haar Verordening Stikstof en Natura 2000 Noord-Brabant (de “Verordening”) een basis te bieden voor saldering, zodat nieuwe activiteiten met stikstofdepositie tot gevolg eenvoudiger zouden kunnen worden toegestaan. De Verordening voorziet daartoe in de oprichting van een zogeheten depositiebank, waarin emissies (en daarmee gepaard gaande deposities) van inmiddels beëindigde activiteiten worden opgenomen zodat nieuwe activiteiten daarmee kunnen salderen. In de uitspraak van 19 juni 2013 (nr. 201200593) sprak de ABRvS zich weliswaar positief uit over de systematiek van de Verordening, maar dan slechts in het licht van de verplichting die Nederland heeft om voor ieder Natura 2000-gebied zogeheten “passende maatregelen”  te treffen om de kwaliteit van deze gebieden te verbeteren. Zie hierover ook mijn annotatie in M&R (M&R 2013/139). Dat de uitspraak ook een voorbode zou zijn voor een positief oordeel over een Nbw-vergunning waarbij saldo uit de depositiebank wordt gebruikt om te komen tot de conclusie dat de voorgenomen activiteit aanvaardbaar is, bleek echter ijdele hoop.

Op 13 november jl. (nr. 201303243) stelde de ABRvS vast dat aan het gebruik van saldo uit de depositiebank ten behoeve van het verlenen van een Nbw-vergunning voor een activiteit met stikstofdepositie tot gevolg de nodige haken en ogen zitten. Zo bevatte de depositiebank ten onrechte saldo van activiteiten waarvan de vergunning al was ingetrokken voordat het regime van de Habitatrichtlijn van toepassing werd op een Natura 2000-gebied, of van vergunningen van activiteiten die feitelijk niet meer plaatsvonden op die datum. Een ander door de ABRvS gesignaleerd knelpunt was dat weliswaar was gewaarborgd dat de stikstofdepositie met toepassing van saldo uit de depositiebank op het totale areaal van een bepaald habitattype niet zou toenemen, maar dat niet inzichtelijk was dat geen toename van stikstofdepositie kan plaatsvinden op één of meerdere delen van ditzelfde habitattype binnen een Natura 2000-gebied. Daar waar de eerste twee tekortkomingen nog, relatief, eenvoudig hersteld kunnen worden door het juiste saldo op te nemen in de depositiebank, laat het laatste punt zien hoe ingewikkeld het is om een dergelijke saldering in de praktijk toe te passen. Hoe kan daadwerkelijk worden vastgesteld dat geen sprake is van een toename van stikstofdepositie?

Deze uitspraak – die nog door mij zal worden geannoteerd in het tijdschrift Milieu & Recht – zou daarmee ook een eerste voorbode kunnen zijn dat de systematiek van de PAS mogelijk niet door de ABRvS wordt aanvaard. De PAS zorgt, samengevat, voor extra ontwikkelingsruimte door het treffen van allerhande maatregelen waarmee, onder andere, de stikstofdepositie op een bepaald Natura 2000-gebied zal worden verlaagd. Deze ontwikkelingsruimte kan, onder bepaalde voorwaarden, worden benut voor nieuwe activiteiten. Maar hoe is nou verzekerd dat ontwikkelingsruimte alleen wordt benut als vaststaat dat door deze ontwikkelingsruimte op iedere locatie in het Natura 2000-gebied, voor ieder relevant habitattype, geen toename van stikstofdepositie plaatsvindt? Is het rekenprogramma AERIUS, dat ten grondslag ligt aan de berekening van de ontwikkelingsruimte in de PAS, daartoe voldoende ingericht?

Zal de ABRvS zich überhaupt wel kunnen vinden in de systematiek van de PAS? Aan mijn eigen kanttekeningen, zoals beschreven in het preadvies voor de Vereniging voor Agrarisch Recht kunnen worden toegevoegd de kritische opmerkingen van de ABRvS in de uitspraak van 30 oktober 2013 (nr. 201203812). Weliswaar gaat deze uitspraak niet over de PAS (dat geldt immers nog niet) maar over de Nbw-vergunning voor twee kolencentrales op de Maasvlakte. Uit de uitspraak blijkt echter dat de ABRvS niet aanvaard dat de conclusie dat geen sprake is van aantasting van de natuurlijke kenmerken van een Natura 2000-gebied wordt gebaseerd op autonome (beheer)maatregelen die getroffen worden. De gedachte daarachter zou kunnen zijn dat dergelijke maatregelen niet onlosmakelijk samenhangen met het project waarmee vergunning wordt verleend. Maatregelen die op basis van de PAS worden getroffen, zijn echter veelal ook autonome beheermaatregelen, die evenmin onlosmakelijk verbonden zijn met de projecten waarvoor vervolgens vergunning wordt verleend. Of zou de redenering dan zijn dat deze maatregelen wel onlosmakelijk verbonden zijn met de hierdoor gecreëerde ontwikkelingsruimte, welke ontwikkelingsruimte vervolgens weer kan worden gekoppeld aan specifieke projecten waarvoor vergunning wordt verleend? De tijd zal het leren – ook over de toepassing van de PAS zal, zodra deze eenmaal is vastgesteld – naar verwachting wel geprocedeerd worden bij de ABRvS. De onduidelijkheid blijft in de tussentijd bestaan.

Related news

27.03.2020 BE law
Bijzondere volmachten in tijden van crisis: wat kan en wat niet?

Short Reads - In haar advies van 25 maart 2020 analyseert de afdeling Wetgeving van de Raad van State het wetsvoorstel van 21 maart 2020 tot bijzondere machtiging aan de Koning om maatregelen te nemen in de strijd tegen de verspreiding van het coronavirus COVID-19. Het advies brengt de algemene beginselen inzake bijzondere machten in herinnering en plaatst daarnaast enkele kritische kanttekeningen bij het wetsvoorstel zelf. Voor liefhebbers van het grondwettelijk recht vormt het advies van de afdeling Wetgeving daarom een welgekomen afleiding in tijden van lockdown. 

Read more

02.03.2020 NL law
Wijziging Algemene wet bestuursrecht op komst: sanctionering medewerkingsplicht door middel van last onder bestuursdwang en dwangsom

Short Reads - In de Tweede Kamer wordt op dit moment het wetsvoorstel behandeld tot wijziging van de Awb en enkele andere wetten in verband met het nieuwe omgevingsrecht en nadeelcompensatierecht. Dit wetsvoorstel voorziet onder meer in een algemene regeling voor de niet-naleving van de medewerkingsplicht in artikel 5:20 lid 3 Awb.

Read more

17.03.2020 NL law
Begunstigingstermijn en dwangsommen bij overmacht door crises

Short Reads - Als de begunstigingstermijn die aan een last onder dwangsom is verbonden voor een overtreder niet haalbaar is, kan het bestuursorgaan de last opheffen, opschorten of verminderen. De huidige crisissituatie in Nederland biedt bestuursorganen ruimte om de looptijd van handhavingsbesluiten op te schorten. In dit bericht zetten wij de mogelijkheden daartoe uiteen en schetsen wij de randvoorwaarden waaraan zo’n opschorting moet voldoen.

Read more

26.02.2020 NL law
De Wet maatschappelijke ondersteuning als proeftuin voor integrale geschilbeslechting in het bestuursrecht

Short Reads - De eerste vraag die bestuursrechtjuristen vaak stellen bij het behandelen van een nieuwe zaak is of de bestuursrechter dan wel de civiele rechter daarnaar moet kijken. Die vraagt leidt in een niet onaanzienlijk aantal gevallen tot lange deliberaties met soms ook nog eens als conclusie dat het antwoord niet duidelijk is. Daarnaast blijkt in sommige zaken dat een geschil deels bij de bestuursrechter en deels bij de civiele rechter thuishoort.

Read more

03.03.2020 NL law
Right to challenge symbolisch verankerd

Short Reads - De regering beoogt het right to challenge (ook wel uitdaagrecht genoemd) symbolisch te verankeren in de Gemeentewet. Het right to challenge betreft een vorm van burgerparticipatie waarbij inwoners van een gemeente of maatschappelijke (private) partijen de gemeente verzoeken om de feitelijke uitvoering van een gemeentelijke taak over te nemen. 

Read more

This website uses cookies. Some of these cookies are essential for the technical functioning of our website and you cannot disable these cookies if you want to read our website. We also use functional cookies to ensure the website functions properly and analytical cookies to personalise content and to analyse our traffic. You can either accept or refuse these functional and analytical cookies.

Privacy – en cookieverklaring