FAQ: Wat houdt de energiebesparingsverplichting op grond van het Activiteitenbesluit milieubeheer vandaag de dag in en welke wijzigingen gelden per 1 juli 2023?

De volgende onderwerpen worden hierna achtereenvolgens besproken:

1. Voor welke bedrijven geldt de energiebesparingsplicht (niet)?
2. Tot wie richt de energiebesparingsplicht zich?
3. Wat houdt de informatieplicht in die met de energiebesparingsplicht samenhangt?
4. Voldoet een bedrijf als het zogenaamde ‘erkende maatregelen’ of ‘gelijkwaardige maatregelen’ treft?
5. Hoe verhoudt de lijst met erkende maatregelen zich tot de informatieplicht?
6. Wat zijn de consequenties van niet tijdig nemen van alle energiebesparende maatregelen en niet (juist) rapporteren?
7. Welke rekenmethode wordt gebruikt?
8. Wat zijn de wijzigingen per 1 juli 2023?
9. Hoe ziet de energiebesparingsplicht eruit onder de Omgevingswet?

1. Voor welke bedrijven geldt de energiebesparingsplicht (niet)?

De hoofdregel ten aanzien van energiebesparing is opgenomen in artikel 2.15 lid 1 Activiteitenbesluit. Dat artikel verplicht degene die een A inrichting of B inrichting drijft om alle energiebesparende maatregelen te treffen met een terugverdientijd van vijf jaar of minder.

Uitgezonderd van art. 2.15 Activiteitenbesluit

Uit art. 2.15 lid 7 Activiteitenbesluit blijkt dat de energiebesparingsregel niet geldt indien het energiegebruik in de inrichting in enig kalenderjaar kleiner is dan 50.000 kWh aan elektriciteit en kleiner is dan 25.000m3 aardgasequivalenten aan brandstoffen. Ook inrichtingen die onder het emissiehandelssysteem vallen en glastuinbouwbedrijven die deelnemen aan het CO2-vereveningssysteem zijn voor nu nog uitgezonderd van de energiebesparingsplicht en dus ook van de informatieplicht (zie artikel 2.15 lid 8 Activiteitenbesluit); deze aanpassing wordt nader toegelicht in paragraaf 8 ‘Wat zijn de wijzigingen per 1 juli 2023?’.

2. Tot wie richt de energiebesparingsplicht zich?

Artikel 2.15 Activiteitenbesluit richt zich tot de drijver van een inrichting. De drijver van een inrichting is doorgaans de ‘exploitant’ van een inrichting. De exploitant is de persoon die de feitelijke macht heeft om de inrichting te exploiteren en te controleren en die verantwoordelijk is voor het nakomen van de wettelijke verplichtingen van de inrichting. Om te bepalen wie de exploitant is, is het criterium van de daadwerkelijke zeggenschap doorslaggevend: de persoon of rechtspersoon die de daadwerkelijke zeggenschap heeft over de activiteiten die in de inrichting plaatsvinden, is de exploitant. Juridische zeggenschap alleen is niet voldoende (zie bijvoorbeeld ABRvS 04 november 2020, ECLI:NL:RVS:2020:2639, r.o. 3.4.)

3. Wat houdt de informatieplicht in die met de energiebesparingsplicht samenhangt?

Op grond van artikel 2.15 lid 2 Activiteitenbesluit moesten bedrijven eerst op 1 juli 2019 en daarna eenmaal per vier jaar aan het bevoegd gezag rapporteren welke energiebesparende maatregelen zijn getroffen. Deze informatieplicht geldt alleen voor bedrijven voor wie de energiebesparingsplicht geldt en dus alleen bij een jaarlijks energieverbruik van 50.000 kWh elektriciteit of 25.000m3 aardas of aardgasequivalent. Inrichtingen die na 1 januari 2019 zijn opgericht rapporteren uiterlijk een jaar na oprichting van de inrichting (artikel 2.15 lid 10 Activiteitenbesluit). Op basis van deze informatie kan het bevoegd gezag een eerste beoordeling maken welke bedrijven mogelijk niet voldoen aan de energiebesparingsverplichting. Welke informatie nodig is voor efficiënt toezicht en handhaving is afhankelijk van het type maatregelen dat is getroffen. Om die reden wordt bij de inhoudelijke eisen aan de rapportage onderscheid gemaakt tussen bedrijven die alle erkende maatregelen hebben getroffen en bedrijven die hiervan afwijken. Zie paragraaf 4 voor meer informatie over de erkende maatregelen.

Informatieplicht geldt ook voor bedrijven die eerder waren aangesloten bij de Meerjarenafspraken energie-efficiëntie 2001-2020 (MJA3)

Op grond van artikel 2.15 lid 9 Activiteitenbesluit gold deze informatieplicht eerst niet voor niet-vergunningplichtige bedrijven die bij de Meerjarenafspraken energie-efficiëntie 2001-2020 (MJA3) en de Meerjarenafspraak Energie-efficiëntie ETS-ondernemingen (MEE) (de MJA3/MEE-convenanten) waren aangesloten, waarbij de deelnemende bedrijven zich committeerden in te spannen voor een substantiële verbetering van de energie-efficiëntie door het treffen van energiebesparende maatregelen. De Meerjarenafspraak bood namelijk een eigen kader voor informatieverstrekking over de te treffen energiebesparende maatregelen. Met het aflopen van de convenanten per 31 december 2020 herleven de gewone regels en voorschriften op het gebied van energiebesparing. Welke regels dat zijn, is afhankelijk van het type bedrijf.

4. Voldoet een bedrijf als het zogenaamde ‘erkende maatregelen’ of ‘gelijkwaardige maatregelen’ treft?

Met betrekking tot de informatieplicht kan het onduidelijk zijn met welke maatregelen aan de verplichting van artikel 2.15 Activiteitenbesluit kan worden voldaan. Om die reden is een lijst met erkende energiebesparingsmaatregelen (EML) vastgesteld in de Activiteitenregeling (artikel 2.16 jo. Bijlage 10 Activiteitenregeling). De drijver van een inrichting die deze maatregelen treft, voldoet in ieder geval aan de energiebesparingsplicht uit artikel 2.15 lid 1 Activiteitenbesluit. Deze lijst dient als hulpmiddel: de energiebesparingsmaatregelen zijn niet verplicht voorgeschreven.

Het staat de drijver van de inrichting vrij om op een andere manier aan de energiebesparingsverplichting te voldoen dan via het treffen van de erkende maatregelen, in verband met bijvoorbeeld innovatie toepassingen of bedrijfsspecifieke omstandigheden. Naar verwachting zal het bevoegd gezag uit de rapportage die bedrijven op grond van de informatieplicht moeten indienen ook een steeds beter beeld krijgen van andere veelvuldig voorkomende alternatieven in een sector (NvT, Stb. 2019, 167, p. 6). 

5. Hoe verhoudt de lijst met erkende maatregelen zich tot de informatieplicht?

Als de drijver van een inrichting alle erkende maatregelen die op zijn bedrijfstak van toepassing zijn heeft getroffen, kan hij in de rapportage die hij in het kader van de informatieplicht moet indienen volstaan met kennisgeving daarvan. Het is aan het bevoegd gezag om aan de hand van de motivering van een drijver te bepalen of is voldaan aan de informatieplicht. Vervolgens bepaalt het bevoegd gezag aan de hand van de gerapporteerde informatie of ook aan de energiebesparingsplicht is voldaan. Een drijver hoeft niet met bonnen te bewijzen dat de in de rapportage gemelde maatregelen daadwerkelijk zijn getroffen (NvT, Stb. 2019, 167, p. 18).  De rapportage voor bedrijven kan via een webformulier worden ingevuld. Drijvers kunnen de voor haar branche van toepassing zijnde erkende maatregelen selecteren. Ook reeds bekende alternatieve maatregelen (die nog geen erkende maatregelen zijn) zijn te selecteren. De rapportage moet worden gedaan via een centraal rapportagesysteem, beheerd door de Rijksdienst voor Ondernemend Nederland (RvO). Het RvO heeft een stappenplan informatieplicht energiebesparing beschikbaar gesteld zodat bedrijven kunnen nalopen of de plicht op hun van toepassing is.

In het geval dat alternatieve gelijkwaardige maatregelen worden genomen in plaats van de erkende maatregelen, dient de rapportage een omschrijving van die alternatieve gelijkwaardige maatregelen te bevatten. In die gevallen moet de drijver als volgt rapporteren (NvT, Stb. 2019, 167, p. 6):

• Indien een drijver afwijkt van de erkende maatregelenlijst of alternatieve maatregelen treft, moet hij omschrijven welke alternatieve maatregel is getroffen. Het bevoegd gezag moet daaruit kunnen afleiden of de maatregel gelijkwaardig is. Dit volgt ook uit artikel 2.15 lid 3 Activiteitenbesluit.
• Als een drijver rapporteert dat hij niet alle erkende maatregelen heeft getroffen, zonder daarvoor alternatieve maatregelen te noemen, is het volgens de minister aannemelijk dat de drijver niet voldoet aan de energiebesparingsplicht;
• Indien nog geen erkende maatregelen voor de bedrijfstak in de erkende maatregelenlijst zijn opgenomen, rapporteert de drijver welke andere maatregelen zijn getroffen.

6. Wat zijn de consequenties van niet tijdig nemen van alle energiebesparende maatregelen en niet (juist) rapporteren?

Indien de drijver van een inrichting niet voldoet aan de energiebesparingsplicht of aan de informatieplicht, dan is dit een zelfstandige overtreding waartegen het bevoegde gezag handhavend kan optreden. Het bevoegd gezag kan een last onder dwangsom opleggen dat de drijver binnen een gestelde termijn alsnog bepaalde energiebesparende maatregelen moet treffen, omdat deze binnen vijf jaar zijn terugverdiend. Indien een bedrijf of instelling onterecht rapporteert een maatregel genomen te hebben geldt het zelfs als een economisch delict waartegen strafrechtelijk kan worden opgetreden op grond van artikel 1a Wet economische delicten.

Als evident blijkt dat een drijver niet voldoet aan de informatieplicht, bijvoorbeeld door geen of een blanco rapportage in te dienen, mag het bevoegd gezag er volgens de nota van toelichting in beginsel vanuit gaan dat ook niet wordt voldaan aan de energiebesparingsplicht. Dat is volgens ons wat kort door de bocht: het bevoegd gezag moet nog steeds aannemelijk maken dat sprake is van een overtreding van de energiebesparingsplicht. Het enige feit dat niet aan de informatieplicht is voldaan is daarvoor volgens ons onvoldoende. Wel blijkt uit een uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak dat het bevoegd gezag branchegegevens als uitgangspunt mag nemen bij de beoordeling of de energiebesparingsplicht wordt overtreden (ABRvS 23 mei 2018, ECLI:NL:RVS:2018:1688, AB 2019/187, m.nt. V.M.Y. van 't Lam en E.C. van der Maden). Uit deze uitspraak blijkt ook dat een exploitant succesvol kan betwisten dat bepaalde maatregelen niet rendabel zijn voor een bedrijf. Volgens ons is het in dat geval aan het bevoegd gezag om met nadere berekeningen aan te tonen dat er toch sprake kan zijn van een overtreding van artikel 2.15 lid 1 Activiteitenbesluit.

7. Welke rekenmethode wordt gebruikt?

De drijver moet alle energiebesparende maatregelen treffen die zich in vijf jaar kunnen terugverdienen. In artikel 2.16c van de Activiteitenregeling wordt verwezen naar de rekenmethode voor het bepalen van de terugverdientijd. In Bijlage 10a van de Activiteitenregeling wordt de volgende formule genoemd:

TVT = (I + F)/B, waarin
TVT: de terugverdientijd in jaren;
I: de (meer)investering in euro’s;
F: de kosten voor de financiering van de (meer)investering in euro’s; en
B: de jaarlijkse kostenbesparing in euro’s.

Daarnaast wordt er bij het berekenen van de terugverdientijd geen rekening gehouden met inflatie of verwachtingen over toekomstige prijsontwikkelingen. Wij vragen ons af of dit gepast is in tijden zoals deze, waarin er sprake is van hoge inflatie. Ook wordt bij de berekening van de kosten en baten geen rekening gehouden met effecten op te betalen vennootschapsbelasting (Stcrt. 2019, 38941, p. 2). Wel zijn er voornemens geuit door de minister om bij de rekenmethodiek van de terugverdientijd te rekenen met gemiddelde forwardprijzen van energie van 2023-2027 (Kamerstukken II 2022/23, 33118, 242, p. 7).

8. Wat zijn de wijzigingen per 1 juli 2023?

Aanscherping en uitbreiding energiebesparingsplicht naar een plicht ter verduurzaming van het energieverbruik

Per 1 juli 2023 wordt de energiebesparingsverplichting weer geactualiseerd (Besluit van 3 april 2023 tot wijziging van het Activiteitenbesluit milieubeheer en het Besluit omgevingsrecht in verband met de actualisatie van de energiebesparingsplicht (Stb. 2023, 111)).  De energiebesparingsplicht wijzigt hiermee naar een plicht ter verduurzaming van het energieverbruik. De reden hiervoor hangt samen met de inwerkingtreding van de Omgevingswet; daarin wordt onderscheid gemaakt tussen activiteiten en gebouwen. De aanstaande wijzigingen zijn door de Minister voor Klimaat en Energie onder andere uiteengezet in de brief van 4 juli 2022 (Kamerstukken II 2021/22, 30196, nr. 793).

Tot inwerkingtreding van de Omgevingswet komen de wijzigingen onder meer in art. 2.14c en art. 2.15 Activiteitenbesluit te staan en worden meer maatregelen verplicht. Zo volgt uit het nieuwe artikel 2.15 Activiteitenbesluit dat naast energiebesparende maatregelen ook maatregelen voor de productie van hernieuwbare energie en maatregelen voor het vervangen van een energiedrager verplicht worden, mits de maatregelen CO2 reduceren en een terugverdientijd van vijf jaar of minder hebben. Onder de verplichting tot het nemen van alle maatregelen ter verduurzaming van het energiegebruik met een terugverdientijd van vijf jaar of minder, wordt voortaan ook verstaan het doelmatig beheer en onderhoud van deze maatregelen. Het gaat hier bijvoorbeeld om het goed inregelen van installaties, regulier onderhoud, het licht uitdoen buiten kantoortijden en het schoonmaken van ventilatieroosters.

Daarnaast wordt de doelgroep uitgebreid naar bedrijven die:

• vergunningplichtig zijn (zie artikel 2.14c Activiteitenbesluit, waaruit volgt dat de energiebesparingsplicht naast inrichtingen type A en B, ook van toepassing wordt verklaard op inrichtingen type C);
• deelnemen aan het Europese emissiehandelssysteem (ETS-ondernemingen) (artikel 2.15 lid 8 Activiteitenbesluit komt per 1 juli 2023 te vervallen), en
• deelnemen aan het systeem kostenverevening reductie CO2-emissies glastuinbouw (artikel 2.15 lid 8 Activiteitenbesluit komt per 1 juli 2023 te vervallen).

Overige belangrijke wijzigingen:

• Voor grote energiegebruikers, waarbij het energiegebruik van de milieubelastende activiteit in enig kalenderjaar groter is dan 10 miljoen kWh of 170.000 m3 aardgasequivalenten, wordt een onderzoeksplicht geïntroduceerd. Deze verplichting houdt in dat vierjaarlijks een onderzoek naar alle mogelijke maatregelen ter verduurzaming van het energiegebruik door de activiteiten van deze bedrijven wordt verricht. Deze onderzoeksplicht komt in de plaats van de informatieplichtrapportage voor wat betreft het procesgebonden energiegebruik. Het onderzoek richt zich alleen op de activiteiten en processen. Grootverbruikers zijn straks verplicht procesmaatregelen met een terugverdientijd van vijf jaar of minder te identificeren, op te nemen in een uitvoeringsplan en uit te voeren. Voor het gebouwgebonden energiegebruik geldt reeds de bestaande informatieplicht en kan gebruik worden gemaakt van de EML.
• Er wordt een uitzondering op de verplichting tot het verduurzamen van het energieverbruik geïntroduceerd voor het geval dat een inrichting volledig zelfvoorzienend is en dus geen energie meer van een net onttrekt. Ook is er een uitzondering gemaakt voor het gebruik van biomassa voor de productie van elektriciteit en laagwaardige warmte met een temperatuur van ten hoogste 100 °C.
• Bedrijven en instellingen die onder de energiebesparingsplicht vallen moeten uiterlijk op 1 december 2023 rapporteren over de maatregelen ter verduurzaming van het energiegebruik.
• Het toezicht op de energiebesparingsplicht (inclusief de onderzoeksplicht) wordt bij één partij neergelegd, namelijk bij de Omgevingsdienst. Dit zou moeten bijdragen aan de handhaafbaarheid van de plicht.

Er staan nog meer ontwikkelingen op de planning. Zo blijkt onder andere uit het Kabinetsaanpak Klimaatbeleid dat het kabinet de terugverdientijd in de energiebesparingsplicht in 2027 verhoogt naar 7 jaar (Kamerstukken II 2022/23, 32813, nr. 1230, p. 16).

9. Hoe ziet de energiebesparingsplicht eruit onder de Omgevingswet?

Na 1 juli 2023 staat de energiebesparingsplicht nog in één regeling (artikel 2.14c en artikel 2.15 Activiteitenbesluit). Onder de Omgevingswet, die volgens de huidige planning op 1 januari 2024 in werking treedt, vervalt het begrip ‘inrichting’ uit de Wet milieubeheer (Wm) en staat de energiebesparingsplicht in drie besluiten.

• Voor milieubelastende activiteiten is dit geregeld in artikel 5.15 Besluit activiteiten leefomgeving (Bal), waarbij per milieubelastende activiteit staat aangegeven of de energiebesparingsplicht geldt. De informatieplicht voor milieubelastende activiteiten is geregeld in artikel 5.15a en 5.15b van het Bal. Naast artikel 5.15 Bal geldt ook de specifieke zorgplicht van artikel 2.11 Bal voor milieubelastende activiteiten, waarbij dit artikel een grondslag kan zijn voor het stellen van extra maatwerkvoorschriften.
• Voor (gebouw)gebruiksfuncties is de energiebesparingsplicht opgenomen in artikel 3.84 van het Besluit bouwwerken leefomgeving (Bbl). De informatieplicht voor gebouwen is geregeld in artikel 3.84a Bbl.
• Overige milieubelastende activiteiten (die niet in het Bal worden geregeld) vallen onder decentrale regels en staan in het omgevingsplan.

Onder de Omgevingswet verhuist een aantal energiebesparingsregels van het Rijk naar gemeenten. Met het Invoeringsbesluit Omgevingsrecht (dat zorgt voor het overgangsrecht en voor het intrekken of wijzigen van andere besluiten) zorgt het Rijk ervoor dat deze regels automatisch in het omgevingsplan terechtkomen. Deze regels worden de ‘bruidsschat’ genoemd. De bevoegdheid voor deze regels gaat over van de rijksoverheid naar de gemeente. Zolang de gemeente het omgevingsplan niet aanpast, blijven de regels voor energiebesparing die onder de bruidsschat vallen van kracht (artikel 22.51 Invoeringsbesluit Omgevingswet). Omdat de bruidsschat onderdeel uitmaakt van het tijdelijk deel van het omgevingsplan (het omgevingsplan dat bij inwerkingtreding van de Omgevingswet aanwezig is op grond van het overgangsrecht), kan de gemeente de regels voor energiebesparing lokaal aanpassen.

Op dit moment zijn de gemeenten en provincies het bevoegd gezag voor toezicht en handhaving van de energiebesparings- en informatieplicht. Zowel gemeenten als provincies hebben de uitoefening van toezicht en handhaving van de energiebesparingsplicht in de meeste gevallen gemandateerd aan hun regionale omgevingsdienst. Onder de Omgevingswet zal de energiebesparings- en informatieplicht worden toegevoegd aan het Basistakenpakket van omgevingsdiensten. De omgevingsdienst zal dan het toezicht moeten gaan uitvoeren in opdracht van het bevoegd gezag. Gemeenten en provincies zullen dan de toezichtstaken op deze verplichtingen volledig over moeten dragen aan hun omgevingsdienst (Stcrt. 2022, 17828, p. 8).

Daarnaast valt op dat voor de helft van de in het Bal genoemde bedrijven geldt dat de energiebesparingsplicht wel is ‘aangezet’, maar voor de andere helft van de in het Bal genoemde bedrijven niet. Dit ‘aanzetten’ houdt in dat in de regeling expliciet wordt genoemd dat moet worden voldaan aan de energiebesparingsplicht. In bijvoorbeeld Afdeling 3.8 van het Bal (over transport, logistiek en ondersteuning daarvan) is de energiebesparingsplicht wel ‘aangezet’ voor bedrijven in de brandstoffenhandel en tankopslagbedrijf (zie artikel 3.270 lid 2 sub a Bal), maar niet voor bedrijven die werken als autobergingsbedrijf en pechhulp. In de praktijk komt dit er dus op neer dat de energiebesparingsplicht voor veel bedrijven niet geldt. Dit lijkt haaks te staan met de ideeën van de minister dat de energiebesparingsplicht voor (steeds) meer bedrijven moet komen te gelden. Onder de Omgevingswet lijkt dit in ieder geval op dit punt niet goed te zijn geregeld.

Tot slot
De verplichtingen rondom de energiebesparingsplicht zijn nog steeds volop in ontwikkeling. Niet alleen wordt de energiebesparingsplicht verbreed en de doelgroep van de energiebesparingsplicht uitgebreid; ook de informatieplicht en de lijst met erkende maatregelen worden geactualiseerd. Om deze redenen blijft het voor bedrijven relevant om de wetgevingsontwikkelingen te blijven volgen.

Dit blog is een bundeling en update van eerdere blogs over dit onderwerp:

• De meerjarenafspraken energie-efficiëntie (MJA3/MEE) zijn afgelopen: wat betekent dat voor de energiebesparingsverplichtingen van bedrijven?;
• De informatieplicht voor energiebesparende maatregelen: een update en een waarschuwing i.v.m. energie-audits: let op 5 december 2019;
• Informatieplicht voor energiebesparende maatregelen: uiterlijk op 1 juli 2019 rapporteren;
• Introductie meldplicht voor energiebesparende maatregelen ligt tot 21 mei 2018 ter internetconsultatie voor.

Zie ook:

• V.M.Y. van ’t Lam & E.C. van der Maden, ‘De informatieplicht en de verplichting tot het treffen van energiebesparende maatregelen uit het Activiteitenbesluit onder de loep’, BB 2018/37.
• V.M.Y. van ’t Lam, ‘Het recht en energietransitie in de industrie’ in 2030: Het juridische instrumentarium voor mitigatie van klimaatverandering, energietransitie en adaptatie in Nederland, Den Haag: Boom juridisch 2020.

ESG & Sustainability newsletter

Are you interested in staying up-to-date about the latest developments regarding ESG and sustainability, and the challenges for your organisation? Then let us know that you would like to sign up for Stibbe's ESG & Sustainability newsletter by sending an e-mail to newsletters@stibbe.com. Mention your name and e-mailadress. Click here to send a pre-filled e-mail.