FAQ: Hoe lang duurt een bestuursrechtelijke bezwaar- en (hoger) beroepsprocedure?

Dat ligt niet aan de ingewikkeldheid van bestuursrechtelijke procedures. In tegendeel, de Algemene wet bestuursrecht ("Awb") stelt duidelijke termijnen voor bestuursorganen, procespartijen en de bestuursrechter. De onvoorspelbaarheid van de duur van en bestuursrechtelijke procedure houdt verband met het grote aantal factoren dat daarop invloed kan hebben. Door de termijnen uit de Awb toe te lichten, enkele variabelen uit te lichten en inzichten uit de jurisprudentie te behandelen, geven we in dit blog uit de FAQ-reeks een aantal handvatten om de duur van een bestuursrechtelijke procedure ten minste in te schatten.

I. Met welke voorbereidingsprocedure werd het besluit voorbereid?

Om te bepalen hoe lang de bestuursrechtelijke procedure tegen een besluit duurt, moet eerst de voorvraag beantwoord worden: met welke voorbereidingsprocedure werd het besluit voorbereid?

In het geval van een omgevingsvergunning, is voor het bepalen van de toepasselijke voorbereidingsprocedure het blog FAQ: Welke voorbereidingsprocedure is van toepassing op de behandeling van een aanvraag om een omgevingsvergunning? behulpzaam.

Het bestuursrecht maakt onderscheid tussen enerzijds de reguliere voorbereidingsprocedure (zie afdeling 4.1.2. en 4.1.3. van de Awb) en anderzijds de uniforme openbare voorbereidingsprocedure, ook wel de uitgebreide voorbereidingsprocedure (zie afdeling 3.4 van de Awb). In het geval een besluit is voorbereid met de uitgebreide voorbereidingsprocedure, hoeft een belanghebbende daarna niet eerst de bezwaarprocedure te doorlopen, maar kan een de belanghebbende meteen bij de bestuursrechter terecht (artikel 7:1 lid 1 sub d Awb). Zie voor de duur van de beroepsfase paragraaf III van dit blogbericht.

II. Hoe lang duurt de bezwaarfase?

De bezwaarfase begint met het primaire besluit, waartegen belanghebbenden bezwaar kunnen instellen bij het bestuursorgaan dat de primaire beslissing nam, en eindigt met een beslissing op bezwaar van dat bestuursorgaan. In het hiernavolgende bespreken we de stappen in de bezwaarfase.

1. Bezwaar door bezwaarmaker

Indien het besluit met de reguliere voorbereidingsprocedure is voorbereid, moet degene die dat besluit wil betwisten in de regel eerst de bezwaarfase doorlopen, voordat het besluit aan de bestuursrechter kan worden voorgelegd (artikel 7:1 Awb).

Degene die een besluit wil betwisten moet daartegen in de regel binnen zes weken bezwaar maken (artikel 6:7 Awb). De zes weken termijn begint op de dag na de dag waarop het besluit op de wettelijk voorgeschreven manier is bekendgemaakt (artikel 6:8 lid 1 Awb).
 
De bezwaarmaker kan het bestuursorgaan in het bezwaarschrift ook verzoeken om in te stemmen met het overslaan van de bezwaarprocedure. Als het bestuursorgaan instemt met het verzoek, zendt het bestuursorgaan het bezwaarschrift door naar de bestuursrechter (artikel 7:1 Awb).

2. Beslissing op bezwaar

Nadat bezwaar is ingesteld tegen een primair besluit, neemt het bestuursorgaan binnen zes weken een beslissing op bezwaar, vanaf de dag na die waarop de termijn voor het indienen van het bezwaarschrift is verstreken (artikel 7:10 lid 1 Awb). Dat betekent dat het bestuursorgaan belanghebbenden binnen die termijn moet horen (artikel 7:2 Awb).
 
De beslistermijn voor het bestuursorgaan bedraagt twaalf weken als een adviescommissie bezwaarschriften is ingesteld (artikel 7:10 lid 1 jo. artikel 7:13 lid 1 Awb).

Factoren van invloed op duur bezwaarfase

Gelet op deze Awb-termijnen hoeft de bezwaarfase maar 12 tot 18 weken te duren. In de praktijk duurt de bezwaarfase vaak langer. Dat komt doordat zich omstandigheden kunnen voordoen, waardoor de bezwaarfase langer (of korter) duurt. Die omstandigheden zijn bijvoorbeeld (niet uitputtend):

1. De bezwaarmaker dient een onvolledig bezwaarschrift in (denk bijvoorbeeld aan een pro forma bezwaarschrift, zonder gronden). Het bestuursorgaan stelt de bezwaarmaker dan in de gelegenheid om het verzuim te herstellen binnen een door het bestuursorgaan te bepalen termijn (artikel 6:6 jo. artikel 7:10 lid 2 Awb);
2. Het bestuursorgaan verdaagt de beslissing op bezwaar met ten hoogste zes weken (artikel 7:10 lid 3 Awb);
3. Belanghebbenden stemmen in met verder uitstel van de beslissing op bezwaar (artikel 7:10 lid 4 sub a Awb);
4. De bezwaarmaker stemt in met verder uitstel van de beslissing op bezwaar en ander belanghebbenden worden daarmee niet geschaad (artikel 7 :10 lid 4 sub b Awb);
5. Verder uitstel van de beslissing op bezwaar is nodig voor de naleving van wettelijke procedurevoorschriften (bijvoorbeeld opnieuw horen door nieuwe feiten en omstandigheden ex artikel 7:9 Awb) (artikel 7:10 lid 4 sub c Awb).
6. Het bestuursorgaan houdt zich niet aan de hiervoor bedoelde termijnen.

III. Hoe lang duurt de beroepsfase bij de bestuursrechter

Indien de bezwaarfase niet het gewenste resultaat oplevert staat tegen de beslissing op bezwaar in de regel beroep open. Een belanghebbende kan ook beroep instellen tegen besluiten die met de uitgebreide voorbereidingsprocedure zijn voorbereid, andere aangewezen besluiten en met besluiten gelijkgestelde handelingen (artikel 8:1 jo artikel 7:1 jo. artikel 8:2 Awb). Zie voor niet-bestuursrechtelijk appellabele besluiten artikel 8:3, 8:4 en 8:5 Awb.

In het hiernavolgende bespreken we de belangrijkste stappen uit de beroepsfase.

1. Beroep door appellant

Degene die een beroep wil instellen tegen een besluit (zoals de beslissing op bezwaar) moet dat binnen zes weken doen door het indienen van een beroepschrift bij de bevoegde bestuursrechter (artikel 6:7 Awb). Die termijn van zes weken begint op de dag na de dag waarop het besluit op de wettelijk voorgeschreven manier is bekendgemaakt (artikel 6:8 lid 1 Awb).

2. Vooronderzoek

Na de ontvangst van het beroepschrift door de bestuursrechter start het vooronderzoek. In deze fase moet het bestuursorgaan binnen vier weken nadat appellant de gronden van het beroepschrift, de op de zaak betrekking hebbende stukken bij de bestuursrechter indienen. Het bestuursorgaan kan binnen die termijn een verweerschrift indienen. Voor het overige is het zeer onvoorspelbaar hoe lang deze fase van het beroep duurt is hetgeen wordt beïnvloed door een groot aantal factoren (zie hierna).

3. Onderzoek ter zitting

De bestuursrechter bepaalt een zittingsdatum. Partijen worden ten minste drie weken voor de zitting daarvoor uitgenodigd (artikel 8:56 Awb). Slechts bij uitzondering blijft een zitting achterwege (artikel 8:57 Awb). Partijen kunnen tot tien dagen voor de zitting nadere stukken indienen (artikel 8:58 Awb).

4. Uitspraak door de bestuursrechter

De bestuursrechter kan na de sluiting van het onderzoek ter zitting onmiddellijk, of binnen een week, mondeling uitspraak doen (artikel 8:67 Awb). Indien de bestuursrechter geen mondelinge uitspraak doet, deelt de bestuursrechter na de sluiting van het onderzoek ter zitting mondeling mee wanneer schriftelijk uitspraak zal worden gedaan (artikel 8:65 lid 3 Awb).
 
De schriftelijke uitspraak moet binnen zes weken na sluiting van het onderzoek ter zitting worden gedaan. De bestuursrechter kan die termijn maximaal zes weken verlengen (artikel 8:66 lid 1 en lid 2 Awb). Deze uitspraaktermijn is volgens vaste jurisprudentie een termijn van orde, waardoor op overtreding daarvan geen sanctie staat (zie bijvoorbeeld ABRvS 18 juli 2003, ECLI:NL:RVS:2003:AI0893).

Factoren van invloed op duur beroepsfase

De duur van de beroepsfase hangt in belangrijke mate af van het moment waarop de zitting plaatsvindt (zie hiervoor onder iii.). Wanneer deze plaatsvindt, is onder andere afhankelijk van de beschikbaarheid bij de betreffende bestuursrechter. Alleen al om die reden valt niet op voorhand te voorspellen hoe lang de beroepsfase bij de bestuursrechter duurt. Daarnaast beïnvloeden een groot aantal factoren de daadwerkelijke duur van de beroepsfase, bijvoorbeeld (niet uitputtend):

1. Appellant kan een onvolledig beroepschrift indienen (denk bijvoorbeeld aan een pro forma beroepschrift, zonder gronden). De bestuursrechter stelt appellant in de gelegenheid om het verzuim te herstellen binnen een door de bestuursrechter te bepalen termijn (artikel 6:6 Awb);
2. De bestuursrechter kan de termijn voor het indienen van de op de zaak betrekking hebbende stukken of het verweerschrift verlengen (artikel 8:42 lid 2 Awb);
3. De bestuursrechter kan appellant of andere toegelaten partijen in de gelegenheid stellen schriftelijk te repliceren en het bestuursorgaan in de gelegenheid stellen te dupliceren (artikel 8:43 Awb);
4. De bestuursrechter kan binnen een door hem te bepalen termijn om schriftelijke inlichtingen verzoeken, waarop andere partijen binnen vier weken vervolgens weer kunnen reageren (artikel 8:45 lid 1 en lid 6 Awb);
5. De bestuursrechter kan een deskundige benoemen voor het instellen van een onderzoek. Voor dat onderzoek stelt de bestuursrechter een termijn. Ook stelt de bestuursrechter een termijn waarbinnen de deskundige aan hem een schriftelijk verslag van het onderzoek uitbrengt. Partijen kunnen binnen een door de bestuursrechter te stellen termijn reageren op het voornemen om een deskundige te benoemen. Daarnaast kunnen partijen binnen vier weken nadat het deskundigenverslag aan hen is verzonden hun zienswijze daarover indienen (artikel 8:45 Awb);
6. De bestuursrechter kan het bestuursorgaan (bij tussenuitspraak) in de gelegenheid stellen om een gebrek in het bestreden besluit te herstellen binnen een door de bestuursrechter te bepalen termijn (bestuurlijke lus, artikel 8:51a jo. artikel 8:80a Awb). Nadat het gebrek al dan niet is hersteld, kunnen partijen binnen vier weken hun zienswijze daarover naar voren brengen (artikel 8:51b Awb). Vervolgens laat de bestuursrechter binnen vier weken weten hoe hij het beroep verder behandelt (artikel 8:51c Awb);
7. De bestuursrechter kan besluiten het beroep versneld te behandelen als de zaak spoedeisend is. In dat geval kan de bestuursrechter de aangewezen Awb-termijnen (zoals de termijn voor het indienen van de op de zaak betrekking hebbende stukken) verkorten (artikel 8:52 Awb);
8. Procespartijen kunnen rechters wraken (artikel 8:15 Awb);
9. Rechters kunnen verzoeken zich te mogen verschonen (artikel 8:19 Awb);
10. Bijzondere wetten, met bijzondere rechterlijke beslistermijnen zijn op het bestreden besluit van toepassing. Denk bijvoorbeeld aan de Crisis- en herstelwet, waardoor bepaalde artikelen uit de Awb niet van toepassing zijn en bepaalde termijnen, zoals de termijn om uitspraak te doen wordt verkort (artikel 1.6 lid 4 en artikel 1.9a Crisis- en herstelwet);

IV. Hoe lang duurt de hoger beroepsfase bij de bestuursrechter

Na de beroepsfase kunnen belanghebbenden (waaronder ook het bestuursorgaan) bij de hogerberoepsrechter hoger beroep instellen tegen voor hoger beroep vatbare uitspraken (artikel 8:104 Awb wijst de voor hoger beroep vatbare rechtbankuitspraken aan). De bepalingen voor beroep zijn grotendeels ook van toepassing op het hoger beroep (artikel 8:108 Awb). Voor de duur van de hoger beroepsfase, verwijzen we daarom naar de hiervoor in paragraaf III. besproken beroepsfase.

Ook de factoren die van invloed zijn op de duur van de hoger beroepsfase komen grotendeels overeen met de beroepsfase, zie de in paragraaf III. in a. tot en met j. genoemde factoren. In aanvulling daarop kunnen de volgende omstandigheden in hoger beroep ook nog een rol spelen (niet uitputtend):

1. De ABRvS, de CRvB en het CBb kunnen de advocaat-generaal verzoeken om een conclusie te nemen (artikel 8:12a Awb);
2. Indien hoger beroep is ingesteld, kunnen andere belanghebbende incidenteel beroep instellen binnen zes weken nadat de betreffende partij de gronden van het hoger beroep heeft ontvangen. De andere partijen kunnen daaromtrent hun zienswijze naar voren brengen, binnen vier weken nadat zij het incidenteel hoger beroep ontvingen (artikel 8:110 Awb);
3. De hogerberoepsrechter moet prejudiciële vragen stellen aan het Europese Hof van Justitie indien twijfel bestaat over de uitleg van Europese wet- en regelgeving.

Redelijke termijn voor bezwaar- en (hoger) beroepsfase

Al met al kan er dus geruime tijd verstrijken tussen het primaire besluit en het (definitieve) oordeel van de bevoegde hoogste bestuursrechter. Bestuursrechtelijke geschillen moeten echter wel binnen een redelijke termijn worden beslecht (artikel 6 van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden ("EVRM").

Een termijn van in totaal vier jaar voor het afdoen van bestuursrechtelijke geschillen wordt redelijk geacht. Voor de bezwaar- en beroepsfase staat tezamen twee jaar (0,5 jaar voor bezwaar en 1,5 jaar voor beroep). Voor het hoger beroep staat ook twee jaar. Overschrijding van die redelijke termijn geeft normaliter aanleiding tot vergoeding van immateriële schade ad € 500 per half jaar overschrijding.

De overzichtsuitspraak van (de belastingkamer van) de Hoge Raad biedt een overzicht van oordelen over vraagstukken met betrekking tot de redelijke termijn (HR 19 februari 2016, ECLI:NL:HR:2016:252, de ABRvS sluit zich daarbij aan, zie bijvoorbeeld ECLI:NL:RVS:2020:1341).

Let wel dat dit de maximale termijn betreft die nog redelijk wordt geacht. Gelukkig verlopen de meeste bestuursrechtelijke procedures een stuk sneller dan deze maximale redelijke termijn.

Schematische inzage in de duur van de bestuursrechtelijke bezwaar- en (hoger) beroepsprocedure

Dit blog uit de FAQ-serie maakt duidelijk dat geen klip en klaar antwoord bestaat op de vraag hoe lang een bestuursrechtelijke procedure duurt. In dit blog lopen we de verschillende fases van de bezwaar- en (hoger)beroepsfase langs om toch wat aanknopingspunten te kunnen bieden. Deze zijn schematisch als volgt samen te vatten:

Image