FAQ: Hoe zit het ook alweer? De twee-wegenleer bij privaatrechtelijk kostenverhaal door de overheid

Inleiding: de twee-wegenleer uitgelegd

De uitvoering van publieke taken en belangen kost geld. In sommige gevallen wil de overheid deze kosten niet zelf op zich nemen en probeert zij deze te verhalen op een derde. Daarvoor is een grondslag nodig. Deze kan publiekrechtelijk of privaatrechtelijk zijn. Het leerstuk van de ‘twee-wegenleer’ bepaalt wanneer verhaal door de overheid van kosten die verband houden met de uitvoering van een publieke taak, op basis van een privaatrechtelijke grondslag is toegestaan. Het leerstuk is te onderscheiden in een hoofdregel en twee uitzonderingsgronden.

Hoofdregel

De hoofdregel luidt dat de overheid voor de kosten die zij maakt ter uitvoering van een publieke taak, verhaal kan nemen op een privaatrechtelijke grondslag. Ook als de uitvoering van die publieke taak geheel of deels publiekrechtelijk is geregeld. Op deze hoofdregel bestaan twee uitzonderingen.

Uitzondering 1: de wet sluit privaatrechtelijk verhaal uit

Aan de hoofdregel kan geen toepassing worden gegeven indien de wet in kwestie het nemen van verhaal op privaatrechtelijke grondslag uitsluit.

Uitzondering 2: de doorkruisingsleer

Aan de hoofdregel kan verder geen toepassing worden gegeven indien de publiekrechtelijke regeling door verhaal op de privaatrechtelijke grondslag onaanvaardbaar wordt doorkruist. Dit is de doorkruisingsleer. De Hoge Raad legt deze doorkruisingsleer als volgt uit: “Als blijkens de publiekrechtelijke regeling verhaal van kosten langs publiekrechtelijke weg is uitgesloten, vormt dat een belangrijke aanwijzing dat verhaal van kosten ook op privaatrechtelijke grondslag niet mogelijk is. Bij beantwoording van de vraag of blijkens de publiekrechtelijke regeling verhaal van kosten langs publiekrechtelijke weg is uitgesloten, dient onder meer te worden gelet op de inhoud en strekking van die regeling, mede in verband met de aard van de aan de orde zijnde publieke taak en de aard van de kosten.” Dit is een vaste rechtsoverweging die in allebei de hierna te bespreken arresten is gegeven.

Toepassing van de twee-wegenleer in de jurisprudentie

Het arrest Bluskosten Vlissingen uit 1992 van de Hoge Raad

In 1992 heeft de Hoge Raad het arrest ‘Bluskosten Vlissingen’ gewezen (ECLI:NL:HR:1992:ZC0788). Dit arrest wordt sindsdien beschouwd als het standaardarrest over de twee-wegenleer op het terrein van kostenverhaal.

In Vlissingen lag een schip met een lading katoen aangemeerd, waarop brand uitbrak. De brandweer heeft de brand geblust, maar na het sein ‘brand meester’ heeft zij verdere nablussingswerkzaamheden moeten verrichten. Het risico bestond namelijk dat het vuur weer zou oplaaien. Dit nablussen moest gebeuren totdat de lading van het schip was gelost. De gemeente heeft de bluskosten van de brandweer op de eigenaar van het schip willen verhalen, onder meer op de privaatrechtelijke grondslag van de onrechtmatige daad. In cassatie ging het alleen nog om de vraag of de gemeente dit mocht doen voor de kosten die verband hielden met het nablussen van de brand.

De Hoge Raad overweegt dat de doorkruisingsleer zoals die destijds al gold voor in algemene zin privaatrechtelijk handelen door overheden (zie hierover verder het Windmill-arrest uit 1990), tevens geldt voor de situatie waarin een overheid kosten ter uitvoering van een publieke taak op privaatrechtelijke grondslag op een derde wil verhalen.

Volgens de Hoge Raad is verhaal van bluskosten op publiekrechtelijke grondslag om drie redenen uitgesloten:

• De wetsgeschiedenis van de Brandweerwet 1985 laat zien dat het volgens de wetgever niet aangaat dergelijke kosten langs publiekrechtelijke weg bij betrokkenen in rekening te brengen. 
• Het is uit openbaar belang onwenselijk dat als gevolg van het verhalen van bluskosten op burgers, bij die burgers een drempel zou kunnen ontstaan om bij brand te alarmeren. 
• Het gaat hier om een kerntaak van de overheid, die van oudsher door de overheid wordt uitgevoerd zonder daarbij de kosten bij derden in rekening te brengen.

Gelet op de publiekrechtelijke onaanvaardbaarheid om bluskosten op burgers te verhalen, zou volgens de Hoge Raad “kostenverhaal langs privaatrechtelijke weg neerkomen op een onaanvaardbare doorkruising van deze publiekrechtelijke regeling.” Op basis hiervan was het de gemeente Vlissingen niet toegestaan de bluskosten van de brand op het schip te verhalen op de eigenaar van dit schip.

Toepassing van de twee-wegenleer in het recente arrest van 15 mei 2020 van de Hoge Raad

In het recente arrest van 15 mei 2020 is de casus als volgt (ECLI:NL:HR:2020:890).

Verweerder in die zaak is belastingadviseur. Door de strafrechter is vastgesteld dat hij in de jaren 2007-2009 voor zijn cliënten opzettelijk een groot aantal onjuiste aangiften inkomstenbelasting heeft gedaan. Als gevolg hiervan heeft de Belastingdienst extra werkzaamheden moeten verrichten, zoals het in grote getalen controleren en corrigeren van de valse belastingaangiften. Kort en goed vordert de Staat de meerkosten van deze werkzaamheden van de veroordeelde belastingadviseur. Hij legt echter aan de Hoge Raad de vraag voor “of de Staat op privaatrechtelijke grondslag verhaal kan nemen voor extra kosten van controle en correctie van aangiften en van invordering van aanslagen, veroorzaakt door het opzettelijk doen van onjuiste aangiften.”

Onder verwijzing naar het leerstuk van de twee-wegenleer en het Bluskosten Vlissingen-arrest beoordeelt de Hoge Raad deze feiten als volgt.

Ten eerste onderzoekt de Hoge Raad of de eerste uitzonderingsgrond van de twee-wegenleer van toepassing is. Dat is niet het geval. De Hoge Raad stelt vast dat de toepasselijke belastingwetgeving – waaronder de Algemene wet inzake rijksbelastingen (AWR) – kostenverhaal op privaatrechtelijke grondslag niet uitsluit.

Dan resteert de vraag of de tweede uitzonderingsgrond van de twee-wegenleer aan de orde is, namelijk of de hiervoor genoemde belastingwetgeving onaanvaardbaar zou worden doorkruist als de kosten van de belastingheffing privaatrechtelijk zouden worden verhaald. “Daartoe moet worden onderzocht of verhaal van die kosten langs publiekrechtelijke weg is uitgesloten“, aldus de Hoge Raad.

De Hoge Raad overweegt in dit verband ten eerste dat van oudsher de normale kosten die verband houden met de belastingheffing uit de algemene middelen worden voldaan. De Hoge Raad overweegt ten tweede dat in het geval van meerkosten vanwege opzettelijk onjuiste aangiften de wet al langere tijd voorziet in welke gevolgen daaraan kunnen worden verbonden. Er kunnen fiscale boetes worden opgelegd en er kan strafrechtelijk worden opgetreden, zo somt de Hoge Raad op. De Hoge Raad constateert echter dat “[i]n het verhaal van de meerkosten waarvan de Staat in dit geval vergoeding vordert, (…) echter niet [is] voorzien.” Het had voor de hand gelegen, aldus de Hoge Raad, dat de wetgever in een regeling had voorzien als hij dat wenselijk had geacht. “Gelet op het grote aantal belastingaangiften dat jaarlijks wordt gedaan, en derhalve het grote aantal gevallen waarin verhaal van de hier bedoelde kosten aan de orde zou kunnen zijn, zou een dergelijke regeling immers vanuit een oogpunt van rechtsgelijkheid, rechtszekerheid en een consistente bevoegdheidsuitoefening op haar plaats zijn.” De Hoge Raad oordeelt dat verhaal van de hier ter discussie staande kosten langs publiekrechtelijke weg is uitgesloten. “Gelet daarop moet worden aangenomen dat verhaal van de onderhavige meerkosten op privaatrechtelijke grondslag een onaanvaardbare doorkruising zou vormen van de publiekrechtelijke regeling van de belastingheffing (…).” De belastingadviseur krijgt dus gelijk. De doorkruisingsleer van de twee-wegenleer staat aan invordering door de Staat van de meerkosten op hem in de weg. Dat deze belastingadviseur in een bijzonder groot aantal gevallen fraude heeft gepleegd, doet daaraan volgens de Hoge Raad niet af.

Het leerstuk van de twee-wegenleer bij privaatrechtelijk kostenverhaal door de overheid is nog steeds actueel

Het leerstuk van de twee-wegenleer is nog steeds actueel. Dat laat niet alleen het hiervoor besproken arrest van 15 mei 2020 zien, maar ook andere recente jurisprudentie. Zie bijvoorbeeld verder het arrest van 2 juli 2019 van het Gerechtshof Den Haag waarin privaatrechtelijk kostenverhaal door de Staat volgens het Hof niet tot een onaanvaardbare doorkruising met de aldaar besproken Scheepvaartverkeerswet leidt en dus is toegestaan (ECLI:NL:GHDHA:2019:1954).

In een arrest van 24 juni 2016 van de Hoge Raad deed zich de bijzondere situatie voor dat een aantal gemeenten kosten verhaalde op de Staat op basis van onrechtmatige daad. Ook in deze uitspraak was privaatrechtelijk kostenverhaal toegestaan, omdat dit niet tot een onaanvaardbare doorkruising met de aldaar centraal staande Wet rampen en zware ongevallen en de Brandweerwet 1985 leidde (ECLI:NL:HR:2016:1278).

Conclusie

Het leerstuk van de twee-wegenleer geeft handvatten voor de vraag wanneer een overheid wel of juist niet kosten ter uitvoering van een publieke taak op een privaatrechtelijke grondslag bij derden kan verhalen. Het meest recente arrest van de Hoge Raad (15 mei 2020) over dit leerstuk laat zien dat ook in bijzondere, en zelfs uitzonderlijke situaties niet zonder meer privaatrechtelijk verhaal op derden is toegestaan. Bij verhaal van kosten ter uitvoering van een publieke taak moeten mede in ogenschouw worden genomen de rechtszekerheid, rechtsgelijkheid en een consistente bevoegdheidsuitoefening, ongeacht de soort grondslag. Een publiekrechtelijke grondslag ligt dan echter meer voor de hand, zo impliceert het onderhavige arrest van 15 mei 2020 van de Hoge Raad.

Dit is een blog in de “FAQ”-serie. Een overzicht van alle blogs in deze serie kunt u hier vinden.